Bundesverwaltungsgericht
IM NAMEN DES VOLKES - URTEIL
BVerwG
11 C 8.99
OVG A 2 S 327/96
Verkündet am 19. Januar 2000
In der
Verwaltungsstreitsache
der Stadt Roßlau,
Beklagten, Berufungsklägerin und Revisionsklägerin,
- Prozeßbevollmächtigte:
gegen
Herrn Stach,
Kläger, Berufungsbeklagten und Revisionsbeklagten,
- Prozeßbevollmächtigte:
hat der 11. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche
Verhandlung vom 19. Januar 2000 durch den Vorsitzenden Richter
am Bundesverwaltungsgericht Hien und die Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. Storost, Kipp, Vallendar und Prof. Dr. Rubel für Recht
erkannt:
Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom 18.
März 1998 und das Urteil des Verwaltungsgerichts Dessau vom 30. Mai
1996 werden aufgehoben. Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Gründe:
I.
Der Kläger wendet sich gegen die Heranziehung zu einer Hundesteuer mit
einem erhöhten Steuersatz für Kampfhunde.
Er halt seit April 1994 einen Bullterrier. Im November 1994 beschloß
der Stadtrat der Beklagten eine neue Hundesteuersatzung - HStS -, die am
1. Januar 1995 in Kraft getreten ist. Sie sieht erstmals einen
besonderen Steuersatz für Kampfhunde vor.
Hierzu wird folgendes geregelt:
§ 4
Steuersätze
(1) Die Steuer beträgt im Kalenderjahr für
a) den ersten Hund 90 DM
b) den zweiten Hund 120 DM
c) den dritten Hund 150 DM
d) den ersten Kampfhund 720 DM
e) jeden weiteren
Kampfhund 1200 DM
(2) (...)
(3) Kampfhunde sind solche Hunde, bei denen nach ihrer besonderen
Veranlagung, Erziehung und/oder Charaktereigenschaft die erhöhte Gefahr
einer Verletzung von Personen besteht oder von denen eine Gefahr für
die öffentliche Sicherheit ausgehen kann. Kampfhunde im Sinne dieser
Vorschrift sind jedenfalls
Bullterrier
Pit-Bull-Terrier
Mastino Napolitano
Fila Brasileiro
Bordeaux Dogge
Mastino Expanol
Staffordshire-Bull-Terrier
Dogo Argentino
Römischer Kampfhund
Chinesischer Kampfhund
Bandog
Tosa Inu
Die Satzung sieht darüber hinaus vor, daß für Kampfhunde im Sinne des
§ 4 Abs. 3 Steuerbefreiungen und Steuerermäßigungen, die die Satzung
u. a. für Dienst- und Wachhunde vorsieht, nicht gewährt werden (§ 5
Abs. 3 und § 6 Abs. 2 HStS).
Die Beklagte veranlagte den Kläger für 1995 zunächst zu einer
Hundesteuer in Höhe von 90 DM. Durch Änderungs-Abgabenbescheid vom 11.
April 1995 setzte sie die für 1995 zu entrichtende Hundesteuer sodann
auf insgesamt 720 DM fest. Der dagegen vom Kläger erhobene Widerspruch
blieb erfolglos.
Mit seiner Klage vom Mai 1995 hat der Kläger sich gegen die
Heranziehung zu einer erhöhten Steuer gewandt. Er hat geltend gemacht,
zu den Kampfhunden müßten auch andere Rassen gezählt werden.
Abgesehen davon gehe es aber nicht um einen Vergleich verschiedener
Hunderassen. Vielmehr könne jeder größere Hund gefährlich werden,
wenn er in die falschen Hände komme oder vernachlässigt werde. Bei
seinem Hund handele es sich um einen in der Wohnung gehaltenen
Familienhund, der noch niemanden jemals angefallen oder verletzt habe.
Ergänzend hat der Kläger angeführt, eine Steuer von jährlich 720 DM
belaste ihn erheblich und führe dazu, daß er den Hund abgeben oder
einschläfern lassen müsse.
Mit Urteil vom 30. Mai 1996 hat das Verwaltungsgericht Dessau den
angefochtenen Steuerbescheid aufgehoben. Es hat zur Begründung ausgeführt,
die Hundesteuersatzung verstoße mit der Festsetzung eines erhöhten
Steuersatzes für Kampfhunde wegen einer unzulässigen Rückwirkung
gegen das Rechtsstaatsprinzip.
Mit ihrer Berufung dagegen hat die Beklagte geltend gemacht, die
Steuergerechtigkeit sei gewahrt. Bei den in ihrer Satzung aufgezählten
Hunderassen bestehe wegen des gesteigerten Aggressionspotentials die erhöhte
Gefahr einer Verletzung von Personen. Hinzu komme, daß Tiere dieser
Rassen häufig gerade wegen ihrer erhöhten Aggressivität angeschafft
und gehalten würden. Dies sei bei anderen, nicht beispielhaft genannten
Hunden (wie z. B. Schäferhunden und Deutschen Boxern) nicht der Fall.
Im übrigen erfasse die Satzung mit § 4 Abs. 3 HStS auch Hunde, von
denen unabhängig von ihrer Rassezugehörigkeit erhöhte Gefahren
ausgingen.
Die Satzung verstoße auch nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip, da
allenfalls von einer grundsätzlich zulässigen unechten Rückwirkung
auszugehen sei und das Anliegen, die Haltung von Kampfhunden einzudämmen,
Vorrang habe.
Mit Urteil vom 18. März 1998 (NVwZ 1999, S. 321 ff.) hat das
Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt die Berufung der
Beklagten zurückgewiesen.
r Zur Begründung hat es ausgeführt, die Beklagte sei nach Art. 105
Abs. 2 a, Art. 28 GG und Art. 87 LVerf-LSA, § 2 KAG-LSA grundsätzlich
berechtigt, das Halten von Hunden zur Eindämmung der Hundehaltung mit
einer örtlichen Aufwandsteuer zu belegen. Eine solche Lenkungssteuer
sei auch ohne eine zur Steuergesetzgebungskompetenz hinzutretende
Sachkompetenz zulässig, solange ihr keine Regelung des Inhabers der
Sachkompetenz entgegenstehe, was ersichtlich nicht der Fall sei. Die
Hundesteuersatzung der Beklagten entfalte aber eine unzulässige Rückwirkung
und sei deshalb unwirksam, soweit sie auch für vor dem 10. November
1994 schon angeschaffte Kampfhunde gelten solle. Damit knüpfe die
Regelung an ein in der Vergangenheit begonnenes und noch nicht
abgeschlossenes Geschehen an, weshalb ein Fall der unechten Rückwirkung
vorliege. Das Rückwirkungsverbot sei Ausdruck des Rechtsstaatsprinzips
aus Art. 2 Abs. 1 LVerf-LSA. Es finde seinen Grund und seine Grenze im
Schutz des Vertrauens der Rechtsunterworfenen. Eine rückwirkende Veränderung
der Rechtslage könne auch durch zwingende Gründe des allgemeinen Wohls
gerechtfertigt sein. Weder habe aber der Kläger bei Erwerb seines
Bullterriers mit der Einführung der "Kampfhundesteuer"
rechnen müssen noch lägen überragende Belange des Gemeinwohls vor,
die die Rückwirkung rechtfertigen könnten. Der steuerliche
Lenkungszweck könne nur darauf gerichtet sein, künftiges Fehlverhalten
durch die Verteuerung des Erwerbsvorgangs zu verhindern. Dies lasse sich
jedoch in den Fällen des schon abgeschlossenen Erwerbs nicht mehr
erreichen.
Darüber hinaus sei die Satzung auch nichtig, weil sie mit Art. 3 Abs. 1
GG nicht zu vereinbaren sei. Als Lenkungssteuer zur Eindämmung der
Haltung gefährlicher Hunde müsse die Steuer alle Fälle erfassen, in
denen die bekämpfte abstrakte Gefahr vorliege. Zweifelhaft sei schon,
ob die erhöhte Besteuerung auch Kreuzungen mit Kampfhunden treffe.
Einen Anhaltspunkt hierfür gebe zwar die Definition des § 4 Abs. 3
Satz 1 HStS; für die tatsächliche steuerliche Veranlagung müsse sich
der Halter jedoch eindeutig im Klaren darüber sein, daß sein Hund
unter den Tatbestand falle. Dies leiste § 4 Abs. 3 HStS nicht. Weiter
erfasse die Regelung nicht die Gefahr, die von Hunden (wie
beispielsweise Deutschen Doggen, Dobermännern, Rottweilern und Schäferhunden)
ausgehen könne, die weder nach ihrer besonderen Veranlagung, ihrer
Erziehung und/oder ihrer Charaktereigenschaft Kampfhunde seien,
gleichwohl aber wiederholt ihre Gefährlichkeit bewiesen hätten. Schließlich
erscheine der von der Beklagten gewählte Steuertatbestand auch zu weit
gefaßt, indem er auch Kampfhunde erfasse, deren Halter die
erforderliche Sachkunde und Zuverlässigkeit besäßen, um Gefahren
auszuschließen.
Dagegen richtet sich die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene
Revision der Beklagten.
Sie macht geltend, die vom Berufungsgericht angenommene unzulässige
unechte Rückwirkung liege nicht vor. Steuerbegründend sei das Halten
eines Hundes in einem bestimmten Jahr nach Erlaß der Satzung oder nach
späterer Anschaffung des Hundes. Die Satzungsänderung betreffe deshalb
ausschließlich noch nicht begonnene Sachverhalte. Eine Rückwirkung
liege somit nicht vor. Im übrigen habe das Berufungsgericht verkannt,
daß eine unechte Rückwirkung grundsätzlich zulässig sei und nicht
durch zwingende Gründe des allgemeinen Wohls oder überragende Belange
des Gemeinwohls gerechtfertigt werden müsse. Einer Übergangsregelung
habe es wegen der nach dem Satzungsbeschluß bis zum Inkrafttreten
verbleibenden Zeit von sechs Wochen und im Hinblick auf die Möglichkeit
einer Härtefallregelung nicht bedurft.
Die Satzung verstoße auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil sie
diejenigen Hunde nicht erfasse, die nicht nach Veranlagung, Erziehung
oder Charaktereigenschaft Kampfhunde seien, aber ihre Gefährlichkeit
wiederholt bewiesen hätten. Diese Fälle seien vom Kampfhundetatbestand
nach § 4 Abs. 3 Satz 1 HStS erfaßt. Nicht als gleichheitswidrig zu
beanstanden sei auch, daß bei den in § 4 Abs. 3 Satz 2 HStS aufgeführten
Hunderassen unwiderleglich vermutet werde, sie seien Kampfhunde, obwohl
es Hunde dieser Rassen geben möge, die wegen der Zuverlässigkeit und
Sachkunde ihrer Halter keine korrekte Gefahr darstellen; denn die
Satzung knüpfe maßgeblich an die abstrakte Gefahr an, die von
bestimmten Hunderrassen ausgehe. Außerdem stehe dem Satzungsgeber ein
weiter Gestaltungsspielraum zu, der Pauschalierungen und Typisierungen
zulasse.
Die Beklagte beantragt,
unter Aufhebung des Urteils des Oberverwaltungsgerichts des Landes
Sachsen-Anhalt vom 18. März 1998 und des Urteils des
Verwaltungsgerichts Dessau vom 30. Mai 1996 die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Er meint, das Berufungsgericht sei zutreffend von einer unechten Rückwirkung
ausgegangen, die wegen des in diesem Fall überwiegenden
Vertrauensschutzes der Hundehalter ausnahmsweise unzulässig sei,
jedenfalls eine Übergangsregelung erfordert hätte. Ebenso zutreffend
habe die Vorinstanz eine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots
angenommen. Die Beklagte habe die Grenzen des ihr zustehenden
Gestaltungsspielraumes überschritten. Mit ihrer Satzungsregelung
erfasse sie die Gefahren nur unzureichend, die von Hunden wie
beispielsweise den in den Beißstatistiken stets führend vertretenen
Deutschen Doggen, Dobermännern, Rottweilern und Schäferhunden ausgehe.
Andererseits seien automatisch alle Hunde sogenannter Kampfhunderassen
einbezogen, auch wenn deren Halter die Gewähr dafür böten, daß von
ihrem Hund keine Gefahr ausgehe.
II.
Die zulässige Revision ist begründet. Das Berufungsurteil steht - wie
bereits das im Berufungsverfahren angefochtene Urteil des
Verwaltungsgerichts - mit Bundesrecht nicht im Einklang. Dies führt zur
Aufhebung der genannten Urteile und zur Abweisung der Klage.
A. In bundesrechtlich nicht zu beanstandender Weise hat das
Berufungsgericht zunächst darauf abgestellt, daß die
Hundesteuersatzung der Beklagten auf einer mit Art. 105 Abs. 2 a GG
vereinbaren und hinreichend bestimmten Ermächtigungsgrundlage in § 3
Abs. 1 des Kommunalabgabengesetzes des Landes Sachsen-Anhalt beruht.
Ebenso läßt die Erwägung, die Beklagte sei im Grundsatz nicht
gehindert, mit der Hundesteuer neben der Einnahmeerzielung auch im Sinne
einer Eindämmung der Hundehaltung lenkend tätig zu werden, einen
Fehler nicht erkennen. Eine nach Art. 105 Abs. 2 a GG i. V. m. dem
Kommunalabgabengesetz eines Landes erlassene satzungsrechtliche
Steuerregelung, die Lenkungswirkungen in einem nichtsteuerlichen
Kompetenzbereich entfaltet, bedarf keiner zur
Steuergesetzgebungskompetenz hinzutretenden Sachkompetenz. Der
Steuergesetzgeber - hier also die Beklagte als Satzungsgeber - ist
deshalb zur Regelung von Lenkungssteuern in dem genannten Zusammenhang
zuständig, mag die Lenkung Haupt- oder Nebenzweck sein (vgl. BVerfGE
55, 274 <299> 98, 106 <118> BVerwG, Urteil vom 22. Dezember
1999 - BVerwG 11 C 9.99 - zur Veröffentlichung vorgesehen).
B. Mit dem Bundesrecht nicht zu vereinbaren ist hingegen die Auffassung
des Berufungsurteils, die erhöhte Besteuerung von Kampfhunden nach § 4
Abs. 1 und 3 HStS entfalte für solche Hundehalter, die - wie der Kläger
- ihren Hund vor dem Satzungsbeschluß des Stadtrates der Beklagten vom
10. November 1994 angeschafft hätten, eine unechte Rückwirkung und sei
damit insoweit unwirksam.
1. Als rechtliche Grundlage für das von ihm abgeleitete Rückwirkungsverbot
bezeichnet das Oberverwaltungsgericht mit dem in Art. 2 Abs. 1 der
Landesverfassung von Sachsen-Anhalt bestimmten Rechtsstaatsprinzip eine
landesrechtliche und damit gemäß § 137 Abs. 1 VwGO im Grundsatz nicht
revisible Vorschrift. Dabei bringt das angefochtene Urteil durch Verweis
auf das bundesrechtlich in Art. 20 Abs. 3 GG verankerte
Rechtsstaatsprinzip allerdings zum Ausdruck, daß es den
landesverfassungsrechtlichen Grundsatz in einer Weise auslegen und
anwenden will, die der in der Rechtsprechung des Bundesverfas-
sungsgerichts entwickelten Bestimmung des Anwendungsbereichs und der
Grenzen des Rückwirkungsverbots entspricht. Zudem wäre das Land
Sachsen-Anhalt ohnehin durch Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG gehindert, in
seiner Landesverfassung einen vom Bundesrecht abweichenden
Rechtsstaatsbegriff zu verankern. Bei der Übernahme des Begriffs
"Rechtsstaat in das Landesverfassungsrecht verbleibt den Ländern
keine Möglichkeit einer eigenen Konkretisierung und Ausgestaltung (vgl.
BVerwG, Beschluß vom 19. Juli 1995 - BVerwG 6 NB 1.95 - Buchholz 310 §
47 VwGO Nr. 104, S. 41 f.). Insoweit ist die inhaltliche Ausgestaltung
des landesverfassungsrechtlichen Rechtsstaatsbegriffs vom Gesetzesbefehl
des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG erfaßt und damit dem revisiblen Recht
zuzuordnen (vgl. BVerwG, Beschluß vom 24. März 1986 - BVerwG 7 B 35.86
- Buchholz 310 § 137 VwGO Nr. 132).
Damit hat der Senat als Revisionsgericht darüber zu befinden, ob der
vom Oberverwaltungsgericht entwickelte Überprüfungsmaßstab den
Kriterien entspricht, die für das Rückwirkungsproblem aus dem
Rechtsstaatsprinzip des Grundgesetzes hergeleitet worden sind.
2. Diese Überprüfung ergibt, daß das Berufungsgericht - wie vor ihm
bereits das Verwaltungsgericht - die Grenzen des von ihm
zugrundegelegten Rückwirkungsverbots fehlerhaft bestimmt hat.
a) Die Besteuerung des im April 1994 vom Kläger angeschafften Hundes
auf der Grundlage der im November 1994 beschlossenen und zum 1. Januar
1995 in Kraft getretenen Hundesteuersatzung unterliegt den Zulässigkeitsgrenzen
einer Rückwirkung. Mit dem erhöhten Steuersatz wird rückwirkend in
einen noch nicht abgeschlossenen Lebenssachverhalt eingegriffen. Die
Anschaffung eines Hundes ist typischerweise eine auf Dauer angelegte
Entscheidung des Hundehalters. Damit ist die Hundehaltung ein
einheitlicher Lebens- sachverhalt, der sich nicht in nach Steuerjahren
gegliederte Abschnitte zerlegen läßt. Liegt mithin eine Rückwirkung
vor, so ist diese im Sinne der herkömmlichen Terminologie unecht, weil
nicht nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende
Tatbestände eingegriffen wird (vgl. BVerfGE 95, 64 <86 f.>).
Ebenso wäre es möglich, diese unechte Rückwirkung als eine lediglich
tatbestandliche Rückanknüpfung für zukünftig beabsichtigte
Rechtsfolgen anzusehen (vgl. BVerfGE 97, 67 <78 f.>), die
identischen Schranken unterliegt.
b) Das Berufungsurteil verkennt die Grenzen, denen eine unechte Rückwirkung
(eine tatbestandliche Rückanknüpfung) unterliegt. Für sie gilt, daß
sie grundsätzlich zulässig ist, ohne daß dies wegen "zwingender
Gründe des allgemein Wohls oder "überragender Belange des
Gemeinwohls (Berufungsurteil S. 8 unten und S. 9 Mitte) ausnahmsweise
erforderlich wäre. Mit den genannten Kriterien überdehnt das
Berufungsgericht folglich die Zulässigkeitsvoraussetzungen. Es wendet
unter Verstoß gegen Bundesrecht die Schranken der "echten" Rückwirkung
auf die unechte Rückwirkung an.
c) Auch die unechte Rückwirkung ist allerdings nicht immer, sondern nur
grundsätzlich zulässig. Auch in ihrem Fall können folglich überwiegende
Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes im Einzelfall ihre Unzulässigkeit
ergeben. Die daran zu knüpfenden Voraussetzungen sind indessen nicht
gegeben. Allein der Umstand, daß der Kläger seinen Hund bereits im
April 1994 angeschafft hat, vermag für ihn eine schutzwürdige
Vertrauensposition nicht zu begründen. Die Erwartung nämlich, der
bisherige steuerliche Zustand werde jedenfalls im Großen und Ganzen
unverändert bleiben, reicht dafür nicht aus. Der Gesetzgeber hat einen
weitgehenden Gestaltungsspielraum, bestehende Gesetze zu ändern und
neue Pflichten zu begründen. Dementsprechend darf der Bürger nur bei
besonderen Vertrauenstatbeständen erwarten, daß die Gesetzeslage unverändert
bestehen bleibt. Dies gilt auch für die Schaffung einer zusätzlichen
Steuer (vgl. BVerfGE 30, 250 <269>; 38, 61 <83>) und die Änderung
eines Steuertarifs (vgl. BVerfGE 13, 274 <278>; BVerfGE, Beschluß
vom 1. März 1997 - 2 BvR 1599/89 u. a. - NVwZ 1997, S. 573/575).
d) Solche besonderen Umstände sind im vorliegenden Fall nicht
anzunehmen. Mit einer Steuerbelastung von 60 DM monatlich erreicht der
beanstandete Steuersatz der Beklagten nicht ein solches Ausmaß, daß
damit eine Abschaffung des Hundes erzwungen würde. Dies gilt
insbesondere auch dann, wenn die genannte Belastung zu den sonstigen
Aufwendungen (Unterhaltskosten) in Beziehung gesetzt wird, die das
Halten eines größeren Hundes notwendigerweise nach sich zieht. Es kann
deswegen unerörtert bleiben, ob ein mehr oder minder
"prohibitiver" Steuersatz für Kampfhunde ohne Übergangsregelung
eingeführt werden dürfte. Eine Besteuerung, die einem Verbot der
Kampfhundehaltung im Ergebnis gleich käme, wäre wegen ihrer
"erdrosselnden Wirkung ohnehin unzulässig (vgl. dazu BVerwGE
96, 272 <277 f.>).
Was das Fehlen einer Übergangsregelung in der Hundesteuersatzung
angeht, kann die Beklagte im übrigen zu Recht auf die Vorschriften der
Abgabenordnung zur Stundung (§ 222 AO), zum Zahlungsaufschub (§ 223
AO) und zum Erlaß der Steuerschuld aus Billikgeitsgründen (§ 227 AO)
verweisen. Insbesondere die Möglichkeit des Steuererlasses gibt der
Beklagten das Recht und die Pflicht, unter besonderen Umständen sich
aus dem Fehlen einer Übergangsvorschrift ergebende Härten
auszugleichen. Folglich bietet das Steuerrecht durchaus eine Handhabe,
im besonderen Einzelfall eine Situation zu vermeiden, in der - als ein häufig
angeführtes Beispiel - ein seit Jahren sich friedlich verhaltender
Kampfhund in ein Tierheim gegeben oder gar getötet werden müßte, weil
sein Halter erhöhte Steuerlast objektiv nicht tragen kann.
e) Auch der mit Verfassungsrang ausgestaltete Verhältnismäßigkeitsgrundsatz
gebietet nicht, Hundehalter wie den Kläger von dem erhöhten Steuersatz
für Kampfhunde freizustellen. Das Fehlen einer Übergangsregelung führt
nicht dazu, daß der erhöhte Steuersatz von vornherein für das
Erreichen der mit ihm verfolgten Zwecke ungeeignet ist. Einer dieser
Zwecke besteht darin, im Stadtgebiet der Beklagten die Haltung von
Kampfhunden einzudämmen. Das ist auch bei bereits vor Einführung des
erhöhten Steuersatzes angeschafften Hunden noch erreichbar, etwa durch
Weggabe oder Verkauf des Hundes an einen außerhalb des Stadtgebiets
wohnenden Hundehalter.
Selbst wenn der steuerliche Lenkungszweck in diesen Fällen etwas in den
Hintergrund treten sollte, hat das lediglich zur Folge, daß damit der
Hauptzweck der Einnahmeerzielung an Bedeutung gewinnt. Der ihm
zustehende Gestaltungsspielraum gestattet es dem Satzungsgeber, alle
Hundehalter gleichermaßen mit der erhöhten Steuer zu belegen und nicht
nach dem Zeitpunkt der Anschaffung des Hundes zu differenzieren.
C. Auch die zweite tragende Erwägung des Berufungsurteils erweist sich
als unvereinbar mit dem Bundesrecht. Das Oberverwaltungsgericht sieht
den Grundsatz der Steuergerechtigkeit verletzt und meint, dies komme in
drei Aspekten zum Ausdruck: Die Satzung der Beklagten erfasse mit dem
erhöhten Steuersatz nicht Kreuzungen von Kampfhunderassen und
Mischlinge, sie gelte mit der unwiderleglichen Vermutung in § 4 Abs. 3
Satz 2 HStS nicht für gleich gefährliche Hunde anderer Rassen (z. B.
Doggen, Dobermänner, Rottweiler, Schäferhunde), und sie sei zu weit
gefaßt, weil sie eine Entlastungsmöglichkeit für artgerecht gehaltene
und friedfertige Kampfhunde nicht beinhalte. Dies steht mit dem
Gestaltungsspielraum nicht im Einklang, der der Beklagten auch in
Beachtung von Art. 3 Abs. 1 GG als Satzungsgeber zusteht.
1. Der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG bedeutet für den
Gesetzgeber die allgemeine Weisung, Gleiches gleich und Ungleiches
seiner Eigenart entsprechend verschieden zu behandeln. Dies gilt nicht
ausnahmslos, sondern nur, wenn die Gleichheit oder Ungleichheit der
Sachverhalte so bedeutsam sind, daß ihre Beachtung unter
Gerechtigkeitsgesichtspunkten geboten erscheint. Dabei ist dem
Gesetzgeber weitgehende Gestaltungsfreiheit zuzugestehen. Dies gilt auch
für die das Steuerrecht beherrschende Ausprägung des Art. 3 Abs. 1 GG
als Grundsatz der Steuergerechtigkeit. Durchbrechungen des
Gleichheitssatzes durch Typisierungen und Pauschalierungen können -
insbesondere bei der Regelung von Massenerscheinungen - durch Erwägungen
der Verwaltungsvereinfachung und -praktikabilität gerechtfertigt sein,
solange die durch jede typisierende Regelung entstehende Ungerechtigkeit
noch in einem angemessenen Verhältnis zu den steuerlichen Vorteilen der
Typisierung steht.
Die mit der Typisierungsbefugnis einhergehende Gestaltungsfreiheit muß
der Gesetzgeber allerdings sachgerecht ausüben. Eine vom Gesetz
vorgenommene ungleiche Behandlung muß sich im Hinblick auf die Eigenart
des zu regelnden Sachbereichs auf einen vernünftigen oder sonstwie
einleuchtenden Grund zurückführen lassen. Was dabei in Anwendung des
Gleichheitssatzes sachlich vertretbar oder sachfremd ist, läßt sich
nicht allgemein und abstrakt feststellen, sondern nur in bezug auf die
Eigenart des konkreten Sachbereichs, der geregelt wird (vgl. BVerfGE 75,
108 <157>; 90, 145 <196>; 93, 319 <348 f.>).
2. Werden diese Maßstäbe angelegt, so kann entgegen dem
Berufungsurteil nicht festgestellt werden, daß die Beklagte mit den
Festlegungen in § 4 Abs. 1 Buchst. d und e und Abs. 3 HStS die zulässigen
Grenzen überschritten hat. Auch die vom Oberverwaltungsgericht als Mängel
gerügten Aspekte (Handhabung von Kreuzungen/Mischlingen, Nichterfassung
von Doggen etc., Fehlen einer Entlastungsmöglichkeit) lassen sich willkürfrei
rechtfertigen und führen nicht zu einem Verstoß gegen die
Steuergerechtigkeit.
a) Die Hundesteuersatzung verwendet in ihrem § 4 Abs. 3 eine abstrakte
Definition der Kampfhunde (Satz 1), die mit einer Liste konkretisiert
ist, in der Hunde mit ihrem handelsüblichen Namen aufgeführt sind, die
als Kampfhunde gelten sollen; die Kampfhundeigenschaft der aufgelisteten
Hunde wird vom Satzungsgeber unwiederleglich vermutet. Ob die in der
Liste erfaßten Tiere mit dem Begriff "Kampfhund
kynologisch-fachwissenschaftlich korrekt erfaßt sind, ist rechtlich
unerheblich. Dem Satzungsgeber steht die Wahl seiner Terminologie frei.
Der Senat geht ferner davon aus, daß die abstrakte Umschreibung in Satz
1 mit den Begriffsmerkmalen "besondere Veranlagung, Erziehung,
Charaktereigenschaft den rechtsstaatlichen Anforderungen an eine
ausreichende Normenklarheit noch entspricht und damit dem Gebot Genüge
getan ist, daß steuerbegründende Tatbestände so bestimmt sein müssen,
daß der Steuerpflichtige die auf ihn entfallende Steuerlast erkennen
kann (vgl. z. B. BVerfGE 49, 343 <362>). Auch wenn damit gewisse
Anforderungen an seine Steuerehrlichkeit gestellt werden, wird - als
Beispiel - der Halter eines bissigen Schäferhundes oder
Mischlingshundes unschwer erkennen können, daß sein Hund dem § 4 Abs.
3 Satz 1 HStS unterfällt. In jedem Fall erscheint gewährleistet, daß
die Halter solcher Hunde dem erhöhten Steuersatz unterworfen werden,
wenn ihr Hund in der Öffentlichkeit als erhöhte Gefahr aufgefallen
ist. Das Gleichheitsproblem reduziert sich mithin auf die Frage, ob es
vom Gestaltungsspielraum gedeckt ist, manche Hunde automatisch und
unwiederleglich, andere aber nur unter besonderen Umständen höher zu
besteuern.
b) Die demnach entscheidende Frage, ob es einen sachlichen Grund dafür
gibt, die in § 4 Abs. 3 Satz 2 HStS aufgeführten Hunde ausnahmslos als
Kampfhunde einzustufen, ist im Gegensatz zur Auffassung des
Berufungsgerichts (ebenso VGH Mannheim, NVwZ 1992, S. 1105 ff. und NVwZ
1999, S. 1016 ff.; OVG Bremen, DÖV 1993, S. 576 ff., OVG Saarlouis,
OVGE 24, S. 412 ff.) zu bejahen (im Ergebnis ebenso: BayVerfGH, BayVBl
1995, S. 76 ff.; VGH München, NVwZ 1997, S. 819 f.; OVG Lüneburg, NVwZ
1997, S. 816 ff.). Die in der Vorschrift genannte Liste enthält - unter
im Tierhandel gebräuchlichen Bezeichnungen - nur solche Hunde, denen
wegen ihres Gewichts oder ihrer Beißkraft eine abstrakte Gefährlichkeit
zugesprochen werden muß.
Ersichtlich hat der Satzungsgeber darauf abgestellt, daß es sich bei
den in die Liste aufgenommenen Hunden um - erst in neuerer Zeit verstärkt
importierte - Züchtungen handelt, die im Ausland u. a. für Hundekämpfe
bestimmt waren. Dementsprechend ist bei diesen Hunden eine Zuchtauswahl
getroffen worden, die besondere Angriffsbereitschaft, Beschädigungswille
ohne Hemmung und herabgesetzte Empfindlichkeit gegen Angriffe des
Gegners fördern sollte. Dies belegen die vom Oberverwaltungsgericht
herangezogenen fachwissenschaftlichen Veröffentlichungen (UA S. 11).
Danach ist es "unbestritten, daß die aufgelisteten Hundegruppen
ein Potential zur Erzeugung des gefährlichen Hundes darstellen,
die einen wegen ihrer Masse, die anderen ihres Mutes wegen (vgl. Dr.
Helga Eichelberger in der vom Berufungsgericht zitierten Broschüre des
Verbandes für das Deutsche Hundewesen e. V. "Kampfhunde? Gefährliche
Hunde?, 4. Auflage 1999, S. 7; vgl. auch Prof. Dr. Unshelm, ebenso S.
22, wonach bestimmte Hunderassen weitgehend unabhängig von der
Einstellung des Hundehalters wegen ihrer gesteigerten Aggressivität
auffallen).
Aus diesen Veröffentlichungen ergibt sich zwar auch, daß nicht bei
allen individuellen Exemplaren dieser Züchtungen a priori aufgrund
ihrer Merkmale von einer gesteigerten Gefährlichkeit auszugehen ist;
denn das aggressive Verhalten eines individuellen Hundes hängt von
mehreren Faktoren ab, wie seiner Veranlagung, seiner Aufzucht und den
Verhaltensweisen seines Halters. Wenn das Berufungsgericht hieraus
allerdings den Schluß zieht, der Steuertatbestand sei unter Verletzung
des Gleichheitssatzes zu weit gefaßt, weil er auch im Einzelfall ungefährliche
Hunde der erhöhten Steuer unterwerfe, verkennt es den von der Beklagten
verfolgten Lenkungszweck und den ihr dabei zustehenden Gestaltungs- und
Typisierungsspielraum. Mit dem als unwiderlegliche Vermutung
ausgestalteten Steuertatbestand für Kampfhunde in § 4 Abs. 3 Satz 2
HStS verfolgt die Beklagte nicht in erster Linie oder gar ausschließlich
einen im engeren Sinn "polizeilichen Zweck der aktuellen und
konkreten Gefahrenabwehr. Das Lenkungsziel besteht vielmehr - zulässigerweise
- auch darin, ganz generell und langfristig im Gebiet der Beklagten
solche Hunde zurückzudrängen, die aufgrund ihres Züchtungspotentials
in besonderer Weise die Eignung aufweisen, ein gefährliches Verhalten
zu entwickeln, sei es auch erst nach Hinzutreten anderer Faktoren. Die
unwiderlegliche Vermutung in § 4 Abs. 3 Satz 2 HStS ist in besonderer
Weise geeignet, dieses Ziel zu erreichen. Müßten nämlich in
bestimmten Einzelfällen Ausnahmen von der höheren Besteuerung gewährt
werden, so würde das dem steuerlichen Lenkungszweck, den Bestand an
potentiell gefährlicheren Hunden möglichst gering zu halten,
zuwiderlaufen. Da aus der nur potentiellen Gefährlichkeit - wie ausgeführt
- bei Hinzutreten anderer Faktoren jederzeit eine akute Gefährlichkeit
erwachsen kann, ist es sachgerecht, bereits an dem abstrakten
Gefahrenpotential anzuknüpfen.
Unabhängig davon ist die in § 4 Abs. 3 Satz 2 HStS verankerte
unwiederlegliche Vermutung und die darin liegende Typisierung auch durch
Praktikabilitätsgesichtspunkte gedeckt. Eine Untersuchung, ob
Kampfhunde im Einzelfall so gehalten werden, daß sich ihre potentielle
Gefährlichkeit nicht auswirkt, stößt wegen der teilweisen
Unberechenbarkeit des tierischen Verhaltens (vgl. BGHZ 67, 129 <132
f.>) schon objektiv auf Schwierigkeiten. Zumindest kann es nicht als
Überschreitung des bestehenden Gestaltungsspielraums angesehen werden,
wenn der Satzungsgeber wegen der erheblichen Anforderungen an die von
ihm erwartete Zuverlässigkeit des "Entlastungsnachweises und
wegen des damit verbundenen Aufwands zu dem gesetzestechnisch gebräuchlichen
Mittel einer unwiederleglichen Vermutung greift.
Daß in besonderen Sachverhaltslagen im Einzelfall steuerliche Abhilfe
nach den §§ 222, 223, 227 AO gewährt werden kann, ist bereits ausgeführt.
Sollte die Liste der Kampfhunde in § Abs. 3 Satz 2 HStS auch die eine
oder andere Hundeart enthalten, für die eine abstrakte Gefährlichkeit
im Sinne des genannten Züchtungspotentials objektiv nicht vorliegt, würde
das allenfalls zu einer hierauf bezogenen Teilnichtigkeit der Satzung führen.
Da der Bullterrier des Klägers nach allen Veröffentlichungen
jedenfalls zu den abstrakt gefährlichen Arten gehört, könnte sich der
Kläger auf die Teilnichtigkeit nicht berufen.
Im übrigen ist bei der Abgrenzung der Artenliste - aber auch ganz
allgemein bei der Ausgestaltung der Kampfhundesteuer durch die Beklagte
- zu berücksichtigen, daß Kampfhunde als sicherheitsrelevantes
gesellschaftliches Phänomen in Deutschland erst etwa seit 1990
wahrgenommen worden sind (vgl. Mohl/Backes, KStZ 1991, 66; Hölscheidt,
NdsVBl 2000, 1). Jedenfalls aus der zeitlichen Sicht des
Satzungserlasses der Beklagten von November 1994 handelt es sich um
einen komplexen und noch in mancher Hinsicht nicht endgültig geklärten
Sachverhalt. In einer solchen Situation ist es vertretbar, dem
Satzungsgeber angemessene Zeit zur Sammlung von Erfahrungen einzuräumen.
Die mit einer gröberen Typisierung und Generalisierung verbundenen
Unzuträglichkeiten geben erst dann Anlaß zur verfassungsrechtlichen
Beanstandung, wenn der Normgeber eine spätere Überprüfung und
fortschreitende Differenzierung trotz ausreichenden Erfahrungsmaterials
für eine sachgerechtere Lösung unterläßt (vgl. BVerfGE 33, 171
<189 f.>; 37, 104 <118> 43, 291 <231> 54, 173
<202>; 80, 1 <31/32>). Die Beklagte war folglich befugt,
eine in gewisser Weise "experimentelle Regelung zu treffen.
Diese ist gerichtlich nicht daraufhin zu kontrollieren, ob sie für den
mit ihr verfolgten Zweck eine optimale Lösung findet. Generell verleiht
der Gleichheitssatz dem Gericht nicht die Berechtigung zu überprüfen,
ob eine steuerliche Regelung für ein Problem die zweckmäßigste oder
vernünftigste Lösung bereithält (vgl. z. B. BVerwG, Beschluß vom 27.
Februar 1987 - BVerwG 8 B 106.86 - Buchholz 401.9 Beiträge Nr. 28 S.
1).
c) Daß auch andere Züchtungen Hunderassen hervorgebracht haben, die
mit einem nicht zu unterschätzenden Aggressionspotential ausgestattet
sind, hat der Satzungsgeber rechtsfehlerfrei dadurch berücksichtigt, daß
er sonstige gefährliche Hunde über § 4 Abs. 3 Satz 1 HStS ebenfalls
mit einer erhöhten Hundesteuer belegt. Daß diese Rassen nicht
ausnahmslos als Kampfhunde erfaßt sind, ist eine Privilegierung, die
sachgerechte Gründe hat. Zugunsten der Halter dieser Hunde wirkt sich
die größere soziale Akzeptanz aus, die sog. Wach- und Gebrauchshunde
in der Bevölkerung genießen. Dieses positive "Vorurteil ist
auch nicht völlig unberechtigt. Die Bevölkerung ist mit diesen Hunden
vertraut und billigt deren Verwendung bei der Polizei und anderen
Ordnungsdiensten sowie als Wach-, Such- und Blindenhunde. Bei Züchtern
und Haltern dieser Hunde besteht zudem eine größere Erfahrung bezüglich
der Eigenschaften dieser Hunde, deren Gefährlichkeit dadurch eher
beherrschbar erscheint (vgl. BayVerfGH, a. a. O., S. 81).
Daß die Beklagte nicht auch alle Kreuzungen der in der Liste aufgeführten
Hunde sowie alle oder bestimmte Mischlinge aufgeführter und nicht
genannter Hunde in die Liste aufgenommen hat, ist danach gleichfalls von
ihrer Gestaltungsfreiheit gedeckt. Denn eine Erfassung jener Hunde würde
gerade unter Gleichheitsgesichtspunkten eine sachlich vertretbare
Zuordnung solcher Kreuzungen und Mischlinge und damit weitergehende
kynologische Überlegungen und Festlegungen erfordern, zu denen die
Beklagte jedenfalls rechtlich nicht verpflichtet war. Es zeigt sich
hierin der bereits angesprochene "experimentelle Charakter der
Satzung, der hingenommen werden muß. Die daraus resultierende
Privilegierung der Halter von Mischlingen ist für den Satzungsgeber ein
unerwünschter Nebeneffekt, der keinen Handlungsbedarf erzeugt, solange
im Gemeindegebiet diese Hunde nicht oder nicht nachteilig in Erscheinung
treten.
d. Andere Gründe, nach denen die Entscheidungen der Vorinstanzen sich
im Sinne des § 144 Abs. 4 VwGO als richtig erweisen könnten, liegen
nicht vor.
e. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Hien, Dr. Storost, Kipp
Vallendar, Prof. Dr. Rubel
Beschluß
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 630
DM festgesetzt.
Hien, Kipp, Vallendar
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