Bundesverfassungsgericht - Pressestelle -

Pressemitteilung Nr. 86/2004 vom 16. September 2004

Dazu Beschluss vom 17. Juni 2004 - 2 BvR 383/03 -

 

Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts hat die Verfassungsbeschwerde (Vb) der Christlich Demokratischen Union Deutschland (CDU; Beschwerdeführerin, Bf), zurückgewiesen. Die Bf hat die Verpflichtung der Bundesrepublik Deutschland angestrebt, bei der Festsetzung der staatlichen Mittel aus der Parteienfinanzierung für das Jahr 1999 auch diejenigen Zuwendungen zu berücksichtigen, die sie im
Jahr 1998 erhalten hat.

1. Zum rechtlichen Hintergrund und Sachverhalt: Für die Festsetzung staatlicher Mittel im Rahmen der Parteienfinanzierung für das Rechnungsjahr 1999 gelten die Bestimmungen des Parteiengesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. Januar 1994, zuletzt geändert durch Gesetz vom 17.
Februar 1999. Die Höhe der staatlichen Teilfinanzierung richtet sich neben einem wählerstimmenbezogenen Anteil nach der Höhe der den Parteien in Form von Mitgliedsbeiträgen und rechtmäßig erlangten Spenden zugeflossenen Zuwendungen (zuwendungsbezogener Anteil). Das jährliche Gesamtvolumen staatlicher Mittel, das allen Parteien höchstens ausbezahlt werden darf, unterliegt einer absoluten Obergrenze. Die Parteien müssen beim Präsidenten des Deutschen Bundestags bis zum 30. September des Festsetzungsjahres die Festsetzung und Auszahlung der Mittel beantragen. Wird der Rechenschaftsbericht bis zum 31. Dezember des laufenden Jahres nicht eingereicht, erfolgt nach § 19 Abs. 4 Satz 3 Parteiengesetz 1994 (PartG 1994) die endgültige Festsetzung ohne Berücksichtigung der Zuwendungen an die Partei, die ihren Rechenschaftsbericht nicht eingereicht hat.

Die Bf hatte bereits im Januar 1999 die Festsetzung und Auszahlung staatlicher Mittel aus der Parteienfinanzierung für das Jahr 1999 beantragt. Auf ihren zum 30. September 1999 eingereichten Rechenschaftsbericht für das Jahr 1998 wurden die auf sie entfallenden staatlichen Mittel für das Jahr 1999 vorläufig festgesetzt. Am 30. Dezember 1999 reichte die Bf einen - wegen nicht zutreffend berücksichtigter Mittelzuflüsse noch ungeklärter Herkunft zwischen 1993 und 1998 - geänderten Rechenschaftsbericht für das Jahr 1998 ein. Im Januar 2000 wurde bekannt, dass der Landesverband Hessen der Bf Ende 1983 ein
Guthaben von 20,8 Mio. DM in das Ausland verbracht hatte. Dieses Vermögen und die Erträge hieraus flossen in den Folgejahren in den Landesverband Hessen zurück. Die im Jahr 1998 hiervon noch vorhandenen rund 18 Mio. DM waren in keinem der von der Bf im Jahr 1999 eingereichten Rechenschaftsberichte ausgewiesen. Die Bf berichtigte Ende Januar 2000 den Rechenschaftsbericht für
das Jahr 1998 um Reinvermögen ihres Landesverbandes Hessen in Höhe von rund 18,2 Mio. DM. Bei der endgültigen Mittelfestsetzung im Februar 2000 wurden Zuwendungen an die Gesamtpartei nicht berücksichtigt, weil die Bf bis zum 31. Dezember 1999 keinen inhaltlich richtigen, den Vorschriften des Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes entsprechenden Rechenschaftsbericht für das Jahr 1998 eingereicht habe. Dies führte zur Verrechnung und Rückforderung von rund 41 Mio. DM gegenüber der Bf. Die der Bf verweigerten Mittel wurden auf die sonstigen anspruchsberechtigten Parteien verteilt. Die Bf obsiegte zwar mit ihrer Klage vor dem Verwaltungsgericht (VG), blieb aber vor dem Oberverwaltungsgericht (OVG) und dem Bundesverwaltungsgericht erfolglos. Mit ihrer Vb rügt sie die Verletzung von Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1, Art. 20 Abs. 3 und Art. 21 Abs. 1 GG.

2. Aus den Gründen der Entscheidung ergibt sich im Wesentlichen: Die angefochtenen Gerichtsentscheidungen begegnen keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Die Bf wird durch sie nicht in ihrem Grundrecht auf allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) verletzt. Nach dem verfassungsrechtlich geschützten Transparenz- und Publizitätsgebot (Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG) müssen die Parteien über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über den Umfang und die Struktur ihres Vermögens öffentlich Rechenschaft geben. Damit soll die mit größeren Zuwendungen verbundene Gefah r der Einflussnahme auf Parteien für die Öffentlichkeit durchschaubar gemacht werden. Ob eine Partei ihrer Rechenschaftspflicht genügt hat oder ob die hieran zu stellenden Anforderungen ohne ausreichende (einfach-) gesetzliche Grundlage im Einzelfall überspannt
wurden, unterliegt einer gesteigerten Prüfung durch das Bundesverfassungsgericht. Denn diese Frage betrifft nicht nur die Auslegung und Anwendung einfachen Gesetzesrechts, sondern unmittelbar auch die Anwendung der Verfassungsbestimmung des Art. 21 Abs. 1 GG, die die Parteien als verfassungsrechtlich notwendige Instrumente für die politische Willensbildung des Volkes ausdrücklich anerkennt. Die Auslegung und Anwendung des Parteiengesetzes 1994 durch das OVG hält der verfassungsrechtlichen Überprüfung stand. Verfassungsrechtlich unangreifbar ist die Annahme, dass die Parteien ihrer verfassungsunmittelbaren Rechenschaftspflicht auch im Rahmen des § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 nur durch Vorlage eines materiell richtigen Rechenschaftsberichtes genügen. Die Vorlage irgendeines Rechenschaftsberichts
bis zum 31. Dezember des laufenden Jahres reicht demgegenüber nicht aus. Die Auffassung des OVG kann sich auf den Wortlaut und den systematischen Zusammenhang des § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 mit weiteren Vorschriften des PartG 1994 über die Mittelbewilligung stützen. Der Regelungszusammenhang mit § 23 Abs. 3 und 4 PartG 1994 (siehe Anlage) ergibt, dass ein den Vorschriften des Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes entsprechender Rechenschaftsbericht gemeint ist.

Dafür spricht auch die im PartG 1994  enthaltene Verpflichtung auf die Grundsätze ordnungsgemäßer Buchführung, die den Grundsatz der inhaltlichen Richtigkeit und Vollständigkeit umfassen. Auch Sinn und Zweck der öffentlichen Rechenschaftslegung der Parteien streiten für die Auffassung des OVG. Nur ein vollständiger Rechenschaftsbericht genügt dem Verfassungsgebot, die Bürger über Einnahmen, Ausgaben und Vermögen einer Partei zu unterrichten. Eine lediglich formell ordnungsgemäße Rechenschaftslegung wäre mit den in Art. 21 Abs. 1 GG zum Ausdruck kommenden institutionellen Garantien und Grundsätzen unvereinbar. Der Zweite Senat führt weiter aus, dass zudem die Entstehungsgeschichte  der Vorschriften des Parteiengesetzes 1994 die vorgenommene Auslegung bestätigt. Auch die weiteren Bedenken der Bf gegen das Erfordernis eines materiell richtigen Rechenschaftsberichts greifen nicht durch. So ist der Präsident des Deutschen Bundestages bei der Prüfung der Rechenschaftsberichte der Parteien nach dem
PartG 1994 nicht lediglich auf eine Plausibilitätskontrolle beschränkt. Der Präsident des Deutschen Bundestages hat zwischen wesentlichen Fehlern, die zum Verlust staatlicher Mittel führen, und unwesentlichen Fehlern, bei denen dies nicht der Fall ist, differenziert. Diese vom OVG bestätigte Unterscheidung verletzt weder das Rechtsstaatsprinzip noch das Willkürverbot (Art. 3 Abs. 1 GG). Im Einzelnen heißt es dazu: Zu den Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung zählt auch der Grundsatz der Wesentlichkeit. Eine Übertragung auf das Parteiengesetz ist ohne weiteres möglich. Dem steht auch das Transparenz- und Publizitätsgebot des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG nicht entgegen. Es war hinreichend bestimmt erkennbar, dass nur ein den Vorschriften des Fünften Abschnitts des PartG 1994 entsprechender Rechenschaftsbericht zur Festsetzung staatlicher Mittel führt und andernfalls der - gerichtlich überprüfbare -
Verlust des zuwendungsbezogenen Anteils der Parteienfinanzierung droht. Der Fehler und der als Rechtsfolge eintretende Anspruchsverlust sind auch nicht unproportional. Der Wegfall des Anspruchs ist keine Sanktion für materiell unrichtige Rechenschaftsberichte, sondern lediglich die Folge mangelhafter
Mitwirkung einer Partei im Rahmen des Festsetzungsverfahrens. Dem Bürger muss bei seiner Wahlentscheidung klar sein, welche Interessen er mit der Abgabe seiner Stimme für eine bestimmte Partei unterstützt. Dies ist bei Parteien nicht sichergestellt, die in zurechenbarer Weise ihrer Verpflichtung, einen
ordnungsgemäßen Rechenschaft bericht einzureichen, nicht nachgekommen sind.

Aus diesem Grunde ist der Staat zu deren gleicher Finanzierung nicht nur nicht verpflichtet, sondern grundsätzlich auch nicht berechtigt. Ein verfassungsunmittelbarer Anspruch auf staatliche Parteienfinanzierung existiert nicht. Das Nichtentstehen eines Anspruchs auf staatliche Teilfinanzierung ist auch nicht unverhältnismäßig und verletzt nicht das Rechtsstaatsprinzip. Diese Rechtsfolge trägt vielmehr dem Verfassungsgebot, die Transparenzpflicht effektiv auszugestalten, in besonderer Weise Rechnung.
Sie hält die Parteien zur fristgerechten und vor allem vollständigen Erfüllung ihrer Mitwirkungspflichten an. Auch § 23 a Abs. 1 PartG 1994 steht der vom OVG vorgenommenen Auslegung nicht entgegen. Danach verliert eine Partei den Anspruch auf staatliche Mittel in Höhe des Zweifachen des rechtswidrig erlangten oder nicht den Vorschriften dieses Gesetzes entsprechend veröffentlichten Betrags, wenn sie Spenden rechtswidrig erlangt oder nicht den Vorschriften dieses Gesetzes entsprechend im Rechenschaftsbericht
veröffentlicht. Das zwischen dieser Sanktionsnorm und der Regelung über den Verlust des Zuwendungsanteils bestehende Spannungsverhältnis ist sach- und interessengerecht auflösbar. Dies führen die Gründe der Entscheidung näher aus. Der mit der Rechtsfolge des Anspruchsverlusts verbundene
Umverteilungseffekt verletzt auch nicht das Grundrecht auf Chancengleichheit der Parteien. Der Gesetzgeber hat die rechtlichen Voraussetzungen für die Gewährung staatlicher Mittel im Parteiengesetz für alle Parteien gleich unter anderem von der fristgerechten Einreichung eines materiell richtigen
Rechenschaftsberichts abhängig gemacht. Damit haben alle Parteien die gleiche Chance, diese Voraussetzung zu erfüllen und an der staatlichen Parteienfinanzierung teilzunehmen. Es findet insbesondere auch kein Mitteltransfer auf bewilligungsberechtigte konkurrierende Parteien statt.
Vielmehr erhöht sich im Falle des Anspruchsverlusts eines Mitkonkurrenten lediglich die Erfüllungsquote der Ansprüche der bewilligungsberechtigten Parteien.

3. Die Richter Di Fabio und Mellinghoff haben der Entscheidung eine abweichende Meinung beigefügt. Sie können sich der Begründung der Senatsmehrheit nur teilweise anschließen. Die Mehrheit beschränkt sich nicht auf den verfassungsrechtlich gebotenen Kontrollumfang. Bei der allein streitigen Frage, ob nach damaliger Gesetzeslage der Anspruchsverlust in Folge eines unrichtigen Rechenschaftsberichts angeordnet war, ist einfaches Recht auszulegen, was grundsätzlich Aufgabe der Fachgerichte ist. Die Verfassung
ihrerseits sagt zum Verfahren der Prüfung der Rechenschaftspflicht und den Konsequenzen eines Verstoßes gegen sie nichts aus. Das rechtsmethodisch außerordentlich starke Argument des VG, wonach nur die spezielle Vorschrift des § 23 a PartG 1994 die Rechtsfolgen inhaltlich falscher Rechenschaftsberichte behandelte, hat das OVG nicht entkräftet, sondern stattdessen die verwaltungsrechtliche Mitwirkungspflicht der Parteien nach Art allgemeiner verwaltungsrechtlicher Grundsätze des Subventionsrechtsverhältnisses betont. Diese Argumentation kann als Ausdruck
fachrichterlicher Kompetenz zur Auslegung des einfachen Gesetzes noch hinnehmbar sein. Verfassungsrechtlich bedenklich bleibt ihre Unvollständigkeit. Die Begründung der Mehrheit berücksichtigt
verfassungsrechtliche Positionen der Parteien nicht hinreichend. Die Förderung von politischen Parteien durch staatliche Finanzmittel ist ein verfassungsrechtlich sensibler Vorgang.

Die Gewährung, die Nichtgewährung und  die Rückforderung von nicht nur geringfügigen finanziellen Mitteln wirken sich in einer föderalen Demokratie mit einer Vielzahl von Wahlen unmittelbar auf den politischen Machtkampf aus. Der Ausschluss von laufenden Zuwendungen oder die Rückforderung bereits erhaltener Mittel kann die Entfaltungs- und Handlungsmöglichkeiten einer politischen Partei gravierend beschränken.
Deshalb sind die rechtsstaatlichen Anforderungen an die Bestimmtheit der Rechtsgrundlagen und an die Methodenstrenge der fachrichterlichen Auslegung hoch. Jedenfalls abstrakt besteht auch im gewaltenteiligen System die Gefahr, dass Verwaltungsentscheidungen über die Mittelvergabe politisch beeinflusst werden oder politische Stimmungen auf das Ergebnis durchschlagen. Die rechtsstaatlichen  Anforderungen gelten auch dann, wenn eine Partei pflichtwidrig einen falschen Rechenschaftsbericht abgibt und wenn einzelne Funktionsträger der Partei in moralisch höchst anfechtbarer Weise Vermögenszuflüsse verdunkeln. Gerichte sind jedenfalls nicht berufen, das Parteiengesetz auch ohne im Gesetzestext klar ausgesprochene Rechtsfolgenanordnung in einer gerade noch vertretbaren Weise so auszulegen, dass durch ein hartes Rechtsfolgenregime die Parteien haftbar gemacht werden, um diese anzuhalten, ihrer Rechenschaftspflicht vollständig und fehlerfrei nachzukommen. Hier müssen die Parteien selbst und der Gesetzgeber für Abhilfe sorgen.

Beschluss vom 17. Juni 2004 – 2 BvR 383/03 –

Karlsruhe, den 16. September 2004

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