Das erste Urteil in Sachen Landeshundeverordnung aus Mecklenburg-Vorpommern.

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Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern

Az.: 4 K 29/00

Verkündet am: 06.04.2001

IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

In der Verwaltungsstreitsache

1. Iris Schulz, Kossebacher Weg 1, 19374 Kladrum

2. Joachim Schulz, Kossebacher Weg 1, 19374 Kladrum

3. k. A. (Ausgeschieden)

- Antragsteller –

Prozeßbevollmächtigter:

Rechtsanwalt Detlev Böhm, Lübecker Straße 68, 19053 Schwerin

g e g e n

Land Mecklenburg-Vorpommern, vertreten durch das Innenministerium Mecklenburg-Vorpommern, Wismarsche Straße 133, 19048 Schwerin

- Antragsgegner –

w e g e n Ordnungsrecht

hat der 4. Senat des Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern

durch die Präsidentin des Oberverwaltungsgerichts Kohl, den Richter am Oberverwaltungsgericht Aussprung, den Richter am Oberverwaltungsgericht Redeker, die Richterin am Oberverwaltungsgericht ter Veen und die Richterin am Verwaltungsgericht Dr. Weber

aufgrund der mündlichen Verhandlung am 28. März 2001 verkündet am 06. April 2001 in Greifswald

für Recht erkannt:

§ 2 Abs. 4 S. 2, § 4 Abs. 2 Nr. 4 und § 5 Abs. 1 S. 2 der Verordnung über das Führen und Halten von Hunden vom 04. Juli 2000, GVOBl. M-V S. 295, berichtigt GVOBl. M-V 2000, 391 (Hundehalterverordnung) werden für nichtig erklärt.

Im übrigen wird der Antrag abgelehnt.

Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens zu je einem Drittel.

Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird zugelassen.

T a t b e s t a n d :

Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit der „Verordnung über das Führen und Halten von Hunden“ vom 04. Juli 2000, GVOBl. S. 295, berichtigt GVOBl. 2000 S. 391 (Hundehalterverordnung – HundehVO M-V -).

Die Antragsteller sind Züchter von Hunden, die in der sogenannten Rasseliste des § 2 Abs. 3 HundehVO M-V verzeichnet sind. Sie sind der Auffassung, daß die Hundehalterverordnung sie in ihren Grundrechten verletzt und daher nichtig sei. Sie leiten dies im wesentlichen aus den folgenden Überlegungen her:

Dem Verordnungsgeber fehle die Gesetzgebungskompetenz. Der Bund habe die ihm zustehende Gesetzgebungskompetenz für den Tierschutz vollumfänglich ausgenutzt und damit eine eventuelle konkurrierende Gesetzgebungskompetenz der Länder verdrängt. Insbesondere habe § 2a Tierschutzgesetz verdrängende Wirkung. Im übrigen ergebe sich eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus der Natur der Sache (Annexkompetenz).

die Hundehalterverordnung sei ungeeignet, die von Hunden allgemein ausgehende abstrakte Gefahr abzuwehren. Ihre einzelnen Regelungen seien bei der gebotenen Gesamtbetrachtung eine zur Zweckerfüllung nicht geeignete und im engeren Sinne auch unverhältnismäßige Regelung.

§ 1 Abs. 1 HundehVO M-V verletze Art. 3 GG, da die Unterscheidung zwischen gewerbsmäßiger und nichtgewerbsmäßiger Zucht willkürlich sei. Ein mit Blick auf die bezweckte Gefahrenabwehr bestehender sachlicher Grund für diese Differenzierung findet sich nicht. § 1 Abs. 1 Satz 2 HundehVO M-V sei zu unbestimmt. Zudem stehe diese Bestimmung in Widerspruch zu der sogenannten Schutzhundprüfung, bei der dem Hund Aggressivität gegen Menschen anerzogen werden, weil dies eine der wesentlichen Grundlagen der Funktion als Schutzhund sei.

§ 1 Abs. 2 HundehVO M-V sei zu unbestimmt. Der Bürger könne nicht erkennen, wann die Voraussetzungen der körperlichen und geistigen Geeignetheit im Sinne dieser Norm vorlägen. § 4 HundehVO M-V konkretisiere die Vorschrift des § 1 Abs. 2 HundehVO M-V nicht hinreichend.

§ 1 Abs. 4 HundehVO M-V fehle die Ermächtigungsgrundlage, da es sich dabei nicht um eine Maßnahme der Gefahrenabwehr handele. § 17 des Sicherheits- und Ordnungsgesetzes M-V (SOG M-V) gebe eine Ermächtigungsgrundlage nicht her.

§ 2 Abs. 3 HundehVO M-V verstoße gegen das Willkürverbot des Art. 3 Abs. 1 GG, da die dort aufgeführten Hunderassen ohne sachlichen Grund als gesetzlich vermutet gefährlich eingestuft würden. Die Auflistung könne sich weder auf empirische Erkenntnisse über die Gefährlichkeit der Hunde der dort aufgeführten Rassen stürzen noch auf naturwissenschaftliche Erkenntnisse. Vielmehr sei unter den naturwissenschaftlichen Fachleuten große Einmütigkeit festzustellen, daß es gefährliche Hunde als Kategorie nicht gebe. Hunde seien nicht per se gefährliche. Gefährlich seien vielmehr die Hundehalter, die entweder nicht in der Lage oder Willens seien, eine sachgerechte Hundehaltung zu praktizieren, oder gar den Hund entweder zum Ausgleich einer labilen Persönlichkeit oder aber zur Bedrohung ihrer Umwelt einsetzten. Die vom Verordnungsgeber ausgewertete Literatur sei populärwissenschaftlicher Natur und daher ungeeignet, ein wissenschaftliches Bild der Kategorisierung von Hunden als gefährlich abzugeben. Die Beißstatistiken seien ungenau. Unverständlich sei, daß eine Reihe von nachweislich für eine Vielzahl von Verletzungen verantwortlichen Hunderassen nicht in dieser Liste aufgeführt würden. Die Rassen Rottweiler, Deutsche Dogge, Dobermann, Boxer und selbstverständlich Schäferhund seien für eine Vielzahl von zum Teil erheblichen oder gar tödlichen Verletzungen beim Menschen verantwortlich. Da sie zum Teil im Vergleich zu den in der Rasseliste aufgeführten Hunderassen wesentlich verbreiteter seien, sei die von ihnen ausgehende Gefahr wesentlich höher als die von den in der Rasseliste aufgeführten Hundearten ausgehende. Die Voraussetzungen für eine abstrakte Gefahr seien mangels tatsächlicher Grundlagen nicht gegeben. Anders als bei der Rechtslage 1994, wie sie der Bayerische Verfassungsgerichtshof seiner Entscheidung zugrunde gelegt habe, sei die Verwaltung heute nicht mehr zu einer experimentellen Verordnungsgebung berechtigt. Die Sachlage sei vielmehr hinreichend geklärt. Die höhere Akzeptanz einzelner Hunderassen in der Bevölkerung sei kein rechtliches Argument, ebensowenig die Verwaltungspraktikabilität. Auch sei im Vergleich zu anderen Lebenssituationen wie Verkehr, Sport, Haushalt und ähnlichen die von Hunden ausgehende Gefahr um ein Vielfaches und damit rechtlich bedeutsam geringer. Im übrigen seien die in der Rasseliste aufgeführten Hunderassen auch keinesfalls als besonders aggressiv bekannt, wie die Zitate aus entsprechenden hundewissenschaftlichen Werken belegten. Daß es einzelne Vorfälle gebe, an denen Hunde der in § 2 Abs. 3 HundehVO M-V genannten Rassen beteiligt gewesen seien, sei kein Gegenargument. Die „salvatorische Klausel“ in den Sätzen 2 bis 4 des § 2 Abs. 3 HundehVO M-V genüge nicht, da, wie § 7 Abs. 3 HundehVO M-V ergebe, auch nach bestandenem sog. Wesenstest solchen Hunden zusätzliche Einschränkungen auferlegt seien. Ein in sich schlüssiges Konzept zur Bekämpfung der gefährlichen Hunde sei der Verordnung nicht zu entnehmen. Schließlich sei § 2 Abs. 3 Satz 1, 2. Halbsatz HundehVO M-V wegen Verstoßes gegen das Bestimmtheitsgebot nichtig. Es sei für den einzelnen Bürger nicht erkennbar, bis zu welchem Grad an Vermischung Mischungen (Kreuzungen) von gefährlichen Hundearten mit ungefährlichen Hunden von der gesetzlichen Vermutung umfaßt würden. Dem Wortlaut nach sei jegliche Mischung gleich welchen Grades unabhängig vom Aggressionshabitus erfaßt. Im übrigen sei der Aggressionshabitus von Mischlingen wissenschaftlich nicht meßbar.

§ 3 Abs. 1 HundehVO M-V verstoße gegen Art. 3 Abs. 1 GG, da die Vorschrift willkürlich sei. Jeder Hund könne an den in § 3 Abs. 1 HundehVO M-V genannten Plätzen jederzeit auch ohne ersichtlichen Grund gefährlich erden. Das sei das normale und quasi sozialadäquate Hunderisiko.

§ 3 Abs. 3 HundehVO M-V könne die Hunde wegen zu großer Beschränkung ihres Sozialverhaltens besonders gefährlich machen, da sie nicht artgerecht gehalten würden und daher Verhaltensstörungen entwickeln könnten. So sei durch den Maulkorbzwang der Hund an einem natürlichen Schwitzen (Hecheln) gehindert. Auch könne er nicht zu anderen Hunden den völlig normalen sozialen Kontakt über Beschnuppern und ähnliches aufnehmen. Schließlich verstoße die Vorschrift auch gegen Art. 2 Abs. 1 GG, weil der Halter eines Hundes generell daran gehindert sei, Hundesport zu treiben. Dieser dürfe – nehme man die Regelung wörtlich – auch auf eigens dafür eingerichteten Plätzen nur mit Leine und Maulkorb durchgeführt werden. Schließlich verhindere § 3 Abs. 3 HundehVO M-V auch die Haltung des Hundes als Begleit-, Fährten-, Wach- oder Schutzhund.

§ 3 Abs. 4 HundehVO M-V sei unverhältnismäßig, da von angeleinten und mit Maulkorb versehenen Hunden keine Gefahr mehr ausgehen könne. Zudem verursache diese Regelung auch weitgehende Verhaltensstörungen bei Hunden, die Rudelwesen seien.

§ 3 Abs. 5 HundehVO M-V verstoße gegen das Bestimmtheitsgebot, ebenso § 4 Abs. 2 HundehVO M-V.

§ 6 Abs. 2 HundehVO M-V konkretisiere nicht hinreichend, wann die Voraussetzungen des § 4 Abs. 2 Ziffer 2 HundehVO M-V vorlägen. § 4 Abs. 2 Nr. 4 HundehVO M-V verstoße gegen § 17 SOG M-V, da nicht erkennbar sei, welche Gefahr abgewehrt werden solle. Auch sei der Bestimmtheitsgrundsatz verletzt.

§ 4 Abs. 3 Satz 1 HundehVO M-V enthalte eine willkürliche und in der Verordnung auch nicht angelegte Differenzierung. Wer die Sachkunde zur Hundehaltung nachgewiesen habe, sei in aller Regel auch geeignet, jegliche Art von Hunden zu halten. Schließlich sei die Hundehaltung nicht auf spezifische Rassen spezialisiert entwickelt worden. § 4 Abs. 3 Satz 5 HundehVO M-V habe in § 17 Abs. 1 SOG M-V keine Ermächtigungsgrundlage; die Vorschrift diene allein der Erleichterung polizeilicher Aufsicht und nicht der Gefahrenabwehr.

§ 5 Abs. 1 HundehVO M-V sei zu unbestimmt, da nicht klar sei, welche Behörde zuständig sei und wie sie den notwendigen Sachverstand erlange.

§ 6 Abs. 1 HundehVO M-V verstoße gegen das Übermaßverbot. Die Vorbildregelung im Waffengesetz regele Situationen von wesentlich höherer Gefährlichkeit. Hunde und Waffen seien nicht vergleichbar.

§ 6 Abs. 2 HundehVO M-V verstoße ebenfalls gegen das Übermaßverbot. Die Tatsache der Betreuung als solche könne nicht belegen, daß die betreute Person zur Haltung von Hunden körperlich und geistig nicht in der Lage sei. Oftmals sei die Betreuung nur für enge Teilbereiche angeordnet und gerechtfertigt. Diese habe mit der Eignung für die Hundehaltung in der Regel nichts zu tun.

§ 7 Abs. 1 HundehVO M-V verstoße gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Von den dort genannten Hunden könne durchaus ein erhebliches Gefährdungspotential ausgehen.

Die Vorschrift des § 7 Abs. 5 HundehVO M-V finde in § 17 SOG M-V keine Ermächtigungsgrundlage, da eine Regelung der Gefahrenabwehr in ihr nicht zu erkennen sei. die Vorschrift verstoße auch gegen Art. 2 Abs. 1 GG, da es sich um eine nicht begründbare Einengung der Handlungsfreiheit handele.

§ 8 Abs. 1 HundehVO M-V verstoße gegen den Bestimmtheitsgrundsatz. Insbesondere die Gebührenweite in den Ziffern 4 bis 8 zeige keine sachlichen Differenzierungskriterien auf, nach denen die unterschiedlichen Gebührenhöhen festgesetzt werden könnten.

Die Antragsteller beantragen,

die Verordnung über das Führen und Halten von Hunden vom 04. Juli 2000 mit Ausnahme der Ordnungswidrigkeitsbestimmung für nichtig zu erklären.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag kostenpflichtig zurückzuweisen.

Der Antragsgegner ist der Auffassung, daß die Hundehalterverordnung als Ordnungsrecht dem Kompetenzbereich des Landes unterfalle (Art. 70, 30 GG). Das Tierschutzgesetz habe einen anderen Regelungsgehalt. Es schütze die Tiere vor den Menschen. die Hundehalterverordnung schütze demgegenüber den Menschen vor Hunden. Art. 2 Abs. 1 GG sei kein schrankenlos gewährleistetes Grundrecht, vielmehr finde die allgemeine Handlungsfreiheit ihre Grenzen unter anderem in den Rechten anderer. dieses Spannunsverhältnis auszugleichen sei Sinn und Zweck der Hundehalterverordnung, deren Regelungen in sich abgestuft und verhältnismäßig seien.

Die Differenzierung in § 1 Abs. 1 Satz 1 HundehVO M-V ergebe sich aus § 11 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. a Tierschutzgesetz. Die gewerblichen Züchter würden vom Tierschutzgesetz erfaßt. Insoweit habe der Bund seine Gesetzgebungskompetenz ausgefüllt. Dem Landesgesetzgeber bliebe in diesem Bereich kein Regelungsrecht mehr.

Eine genauere tatbestandliche Umschreibung als die in § 1 Abs. 2 HundehVO M-V gefundene sei nicht möglich. Es sei das Wesen ordnungsrechtlicher Bestimmungen, Gefahrensituationen abstrakt beschreiben zu müssen, was auch unter Zuhilfenahme unbestimmter Rechtsbegriffe zulässig sei.

§ 2 Abs. 2 HundehVO M-V genüge ebenfalls dem Bestimmtheitsgrundsatz. Insoweit gelte das zu § 1 Abs. 2 HundehVO M-V Gesagte.

Die sogenannte Rasseliste des § 2 Abs. 3 HundehVO M-V sei rechtsfehlerfrei. Sie könne sich zunächst auf die einschlägige Rechtsprechung des Bayrischen Verfassungsgerichtshofes und des Bundesverwaltungsgerichts zur sogenannten Kampfhundesteuer stützen. Die in der Rasseliste aufgeführten Hunderassen seien in dieser Rechtsprechung als zu Recht gesetzlich vermutet gefährliche Hunde angesehen worden. Dies sei auch auf der Grundlage von wissenschaftlichen Erkenntnissen erfolgt. Zuzugeben sei, daß die Beißstatistiken nicht brauchbar seien, da sie auf ungesicherter wissenschaftlicher Basis beruhten und auch ohne wissenschaftliche Beratung aufgestellt worden seien. Doch ergebe sich daraus immerhin mit gewisser Verlässlichkeit, daß im Verhältnis zwischen Populationsgroße und Vorfallshäufigkeit die in der sogenannten Rasseliste aufgeführten Hundearten deutlich überproportional an Beißvorfällen beteiligt seien. Dies rechtfertige die Annahme einer von diesen Hunderassen ausgehenden abstrakten Gefahr. Im übrigen gebe es insbesondere beim Staffordshire Terrier Aggressionszüchtzungen. Auch die anderen in der sogenannten Rasseliste aufgeführten Hunde seien aufgrund der Merkmale Größe, Kampfbereitschaft, Beißkraft und Angriffsverhalten im Verhältnis zu den bei Menschen möglicherweise verursachten Schäden als abstrakt gefährlich einzustufen. Es handele sich um Hunderassen, die für den Hundekampf oder die Großwildjagd herangezüchtet worden seien. Diese Zuchtziele hätten sich nicht durch Zeitablauf abgeschwächt. Vielmehr seien diese Hunderassen entweder erst als Neuzüchtungen bekannt geworden oder aber diese Zuchtziele seien bis in die jüngere Zeit verfolgt worden. Hinzu komme, daß diese zum Teil in der Bevölkerung wenig bekannten und zum Teil als aggressiv angesehenen Hunderassen Angstsituationen hervorrufen könnten. § 17 SOG M-M räume dem Gesetzgeber Ermessen in der Frage ein, ob und wie er vorgehen wolle. Bei den Kreuzungen (Mischungen), die in § 2 Abs. 3 Satz 1, 2. Halbsatz HundehVO M-V angesprochen seien, komme es auf den Rassestandard des gesetzlich vermuteten gefährlichen Tieres an. Erfahrungsgemäß würden auch bei Mischungen (Kreuzungen) die gefährlichen Eigenschaften vererbt. Die Regelung währe auch die Verhältnismäßigkeit, da es sich um eine bloße Beweislastregelung handele. Im Einzelfall könne für jeden einzelnen Hund die Ungefährlichkeit nachgewiesen werden.

§ 3 Abs. 1 HundehVO M-V sei verhältnismäßig, da es nicht auszuschließen sei, daß sich bei mehreren geführten gefährlichen Hunden einzelne losreißen und unter Verlust ihres Maulkorbes Bissverletzungen verursachen könnten. Hinzu komme ein potenziell unkontrollierbares Rudelverhalten, wenn mehrere gefährliche Hunde gleichzeitig von nur einer Person geführt würden.

§ 4 Abs. 3 HundehVO M-V rechtfertige sich aus dem Umstand, daß die unterschiedlichen Hunderassen unterschiedliche Erziehungs- und Verhaltenmuster aufwiesen und die Sachkunde sich darauf zu beziehen habe.

§ 5 Abs. 1 HundehVO M-V werde durch § 5 Abs. 2 HundehVO M-V hinreichend konkretisiert. Durch die Hinzunahme auswärtiger Sachverständiger werde sichergestellt, daß in den zuständigen Ordnungsbehörden der für die Sachkundeprüfung erforderliche Sachverstand vorhanden sei.

§ 6 Abs. 1 HundehVO M-V sei ebenfalls verhältnismäßig, Bei Betrachtung des Verhältnisses zwischen der abstrakten Gefahr und dem möglicherweise verletzten Rechtsgut sei die Übernahme der Voraussetzungen für die Zuverlässigkeit aus dem Waffengesetz gerechtfertigt. Hinzu komme, daß gefährliche Hunde als Drohung oder gar als Waffe eingesetzt würden.

§ 6 Abs. 2 HundehVO M-V rechtfertige sich mit der Überlegung, daß gefährliche Hunde im besonderen Maße geeigneter Halter bedürften. Bei den genannten betreuten Personen sei im Regelfall von einer solchen Qualifizierung nicht auszugehen.

§ 7 Abs. 1 HundehVO M-V verstoße nicht gegen das Willkürverbot, da sowohl Diensthunde als auch ihre Führer besonders ausgebildet seien und besonderen Zwecken dienten.

§ 7 Abs. 5 HundehVO M-V genüge dem Verhältnismäßigkeitsprinzip. Die bloße Meldepflicht sei ein milderes Mittel im Vergleich zu Unterwerfung der Personen, die sich nur vorübergehend in Mecklenburg-Vorpommern aufhielten, unter die allgemeinen Verhaltenspflichten der Hundehalterverordnung.

§ 8 Abs. 1 HundehVO M-V werde durch die Vorschriften der § 3 bis 6 und 9 Verwaltungskostengesetz gedeckt. Der Gebührenrahmen ermögliche der Verwaltung, angemessen auf die unterschiedliche Anforderungen zu reagieren.

Für die weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und die Niederschrift über die mündliche Verhandlung verwiesen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Der nach § 47 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 Satz 1 VwGO zulässige Antrag ist nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen, geringen Teil begründet.

Da die für nichtig zu erklärenden Vorschriften nur Einzelregelungen von untergeordneter Bedeutung darstellen und den Regelungsgehalt des verbleibenden Normgefüges, für das ein sinnvoller Inhalt verbleibt, nicht in Frage stellen, war für eine Nichtigkeitserklärung der gesamten Verordnung kein Raum. Die Nichtigkeitserklärung der Hundehalterverordnung insgesamt kam insbesondere nicht etwa schon deswegen in Betracht, weil dem Landesgesetzgeber die Gesetzgebungskompetenz für den Erlaß der Hundehalterverordnung fehlte. diese ergibt sich aus der Landesgesetzgebungskompeten6z für das allgemeine Ordnungsrecht (Art. 30, 70. GG). Regelungsgegenstand der Hundehalterverordnung ist die Abwehr von Gefahren für die körperliche Unversehrtheit und das Leben von Menschen oder Tieren, die durch Hunde verursacht werden. Auch die Regelungen, die die nichtgewerbsmäßige Zucht von Hunden erfassen, dienen diesem Zweck. Aspekte des Tierschutzes, für die der Bundesgesetzgeber die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz ausgeschöpft hat, sind nicht Inhalt der Hundehalterverordnung.

Lediglich die im Tenor genannten Bestimmungen sind wegen Verstoßes gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip, das Bestimmtheitsgebot bzw. den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG ungültig.

Die Bestimmung des § 2 Abs. 4 Satz 2 HundehVO M-V ist als Maßnahme der Gefahrenabwehr ungeeignet, verstößt gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip und ist daher für nichtig zu erklären.

Die Regelung stellt es in das Ermessen der örtlichen Ordnungsbehörde, Hunde, deren Gefährlichkeit festgestellt wurde, mit dem Großbuchstaben „G“ im linken Ohr oder auf dem linken Hinterlauf kennzeichnen zu lassen, und zwar zusätzlich zu der in § 2 Abs. 4 Satz 1 HundehVO M-V zwingend vorgeschrieben unveränderlichen Kennzeichnung. Dem Senat ist nicht erkennbar, wie durch diese zusätzliche Kennzeichnung eine Gefahrenabwehr erreicht werden soll.

Die in § 4 Abs. 2 Nr. 4 HundehVO M-V enthaltene Verpflichtung des Hundehalters, das Bestehen einer Haftpflichtversicherung mit ausreichender Deckungssumme nachzuweisen, genügt nicht dem Bestimmtheitsgebot und ist daher für nichtig zu erklären. Der Vorschrift ist mit den anerkannten Methoden juristischer Auslegung nicht mit der für die Einhaltung des Bestimmtheitsgebots erforderlichen Sicherheit zu entnehmen, wann eine für eine Haftpflichtversicherung ausreichende Deckungssumme vorliegt. Die Hundehalterverordnung gibt dazu keine Hinweise. Allgemeingültige Erkenntnisse, welche Deckungssumme bei Verletzungen durch Hundebisse als ausreichend anzusehen ist, liegen dem Senat nicht vor; auch der Antragsgegner hat dazu nichts Substantiiertes vorgetragen. Der der Norm unterworfene Bürger kann nicht erkennen, in Höhe welcher Deckungssumme er eine Haftpflichtversicherung abzuschließen hat, um den Anforderungen des § 4 Abs. 2 Nr. 4 HundehVO M-V zu genügen.

Die Regelung des § 5 Abs. 1 Satz 2 HundehVO M-V verstößt gegen den Gleichheitsgrundsatz und ist daher für nichtig zu erklären. Die Norm läßt die Ablegung der Jägerprüfung für den Nachweis der Sachkunde im Sinne von § 4 Abs. 2 Nr. 1 HundehVO M-V genügen. Die Sachkundeprüfung beschränkt sich ausweislich der §§ 4 Abs. 3 Satz 1, 5 Abs. 4 Satz 2 HundehVO M-V nicht auf allgemeine Erkenntnisse über die Hundehaltung, sondern umfaßt auch besondere Kenntnisse über die Haltung der Hunderasse(n), für die die Sachkunde nachgewiesen werden soll. Die Jägerprüfung umfaßt nicht solche speziellen rassebezogenen Kenntnisse; sie erfaßt nur spezielle Rassekenntnisse für die Hundearten, die als Jagdhunde gebräuchlich sind (vgl. Blase, Die Jägerprüfung, 26. Auflage, S. 463). Für die normative Fiktion des § 5 Abs. 1 Satz 2 HundehVO M-V fehlt es daher an einem sachlichen Grund. Die Privilegierung der Jägerschaft stellt sich objektiv als Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes dar.

Im übrigen ist der Antrag unbegründet.

Die Angriffe der Antragsteller gegen § 1 Abs. 1 HundehVO M-V gehen fehl. Die Ausklammerung der gewerblichen Züchter aus dem Anwendungsbereich der Hundehalterverordnung findet ihre Rechtfertigung darin, daß die bundesrechtlichen Vorschriften über die gewerbliche Zucht ausgehende Gefahr für den Menschen oder Sachen zu minimieren, so daß eine ordnungsrechtliche Gefahrenabwehr nicht erforderlich ist. Mit der Beschränkung auf die nichtgewerblichen Züchter verletzt der Ordnungsgeber nicht den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG.

§ 1 Abs. 1 HundehVO M-V genügt den Anforderungen des Bestimmtheitsgebotes. Die in § 1 Abs. 1 Satz 1 HundehVO M-V verwendeten Tatbestandsmerkmale des Züchtens, Haltens und Führens eines Hundes können mit dem hergebrachten Instrumentarium juristischer Methodik in ihrem Bedeutungsgehalt unschwer bestimmt werden; daß sie sich nicht immer scharf voneinander trennen lassen, weil bei einzelnen Lebenssachverhalten sich zwei Tatbestandsmerkmale überschneiden können, bedeutet nicht, daß ihre Bedeutung dem Normunterworfenen oder dem Normanwender nicht erkennbar werden kann. Dies ist eine Frage der Normanwendung, nicht der Bestimmtheit der Norm.

Auch § 1 Abs. 1 Satz 2 HundehVO M-V ist hinreichend bestimmt. Grundsätzlich und insbesondere im Ordnungsrecht verstößt der Gesetzgeber nicht schon dann gegen den Bestimmtheitsgrundsatz, wenn er unbestimmte Rechtsbegriffe verwendet. Häufig ist gerade im Ordnungsrecht eine andere Regelungstechnik ausgeschlossen, damit in der gebotenen Abstraktheit Gefahrenabwehrmaßnahmen sich in der Lebenswirklichkeit unterschiedlich darstellende Verhaltensweisen erfassen können (vgl. BayVerfGH, Entscheidung v. 12.10.1994 – Vf. 16 VII – 92 u. Vf. 5 VII – 93, BayVerfGHE 47, 207, 217). Gemessen daran ist das Verbot der Ausbildung des Hundes zu einer gesteigerten Aggressivität und Gefährlichkeit gegenüber Menschen oder Tieren hinlänglich bestimmt. Es ist allgemeinkundig, daß Tieren ein natürliches Maß an Aggressivität und damit Gefährlichkeit gegenüber Menschen und Tieren wesenseigen ist. Ebenso allgemeinkundig ist die Möglichkeit, Hunde „scharf zu machen“, ihnen also eine über das natürliche Maß hinausgehende Aggressivität beizubringen. Das allgemeine Verbot, Hunde in dieser Weise zu erziehen, bedarf keiner weiteren Konkretisierung, um dem Normunterworfenen deutlich zu machen, was gemeint ist.

Auch § 1 Abs. 2 HundehVO M-V genügt den Anforderungen an das Bestimmtheitsgebot in seiner ordnungsrechtlichen Ausprägung. Eine genauere tatbestandliche Umschreibung des Regelungsinhaltes ist weder möglich noch erforderlich. Der normunterworfene Bürger kann die ihm obliegenden Sorgfaltspflichten einzelfallbezogen erkennen und sich normgerecht verhalten (a. A. OVG Saarlouis, Urteil v. 01.12. 1993 – 3 N 3/93, AS 24, 412 ff., insoweit nur in JURIS). Insbesondere ist der Normadressat in der Lage bei gehöriger Sorgfalt zu erkennen, welche potentiellen Gefahren durch seinen Hunde hervorgerufen werden können und wie diesen Gefährdungen Dritter in geeigneter Weise zu begegnen ist.

Die Regelung des § 1 Abs. 4 HundehVO M-V wird von den Antragstellern mit der Überlegung angegriffen, sie entbehre einer ordnungsrechtlichen Grundlage, weil sie keinen Gefahrenabwehrcharakter habe. Nach Überzeugung des Senats dient die Norm aber nicht lediglich der Erleichterung der polizeilichen Aufsicht – dann wäre sie nach allgemeiner Ansicht nichtig (Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. 1986, S. 497). Die Regelung dient der Durchsetzung der allgemeinen Aufsichtspflicht nach § 1 Abs. 2 HundehVO M-V, da sie ermöglicht, die Halter von Hunden, die Personen oder Sachen gefährden, festzustellen und damit zivilrechtlichen Ansprüchen und ordnungsrechtlichen Verfahren auszutesten. Dadurch werden die Hundehalter veranlaßt, die gebotene Aufsicht über die Tiere auch auszuüben und auf diese Weise von ihren Hunde ausgehenden abstrakten Gefahren vorzubeugen.

Zur Überzeugung des Senats verstößt auch § 2 Abs. 3 Satz 1, 1. Halbsatz HundehVO M-V, der die sogenannte Rasseliste enthält, d. h. die gesetzliche Vermutung, daß Hunde, die einer der dort aufgeführten Rassen angehören, gefährliche sind, nicht gegen das Gleichheitsgebot des Art 3 Abs. 1 GG. Dieses Gleichheitsgebot verbietet es, wesentlich Gleiches willkürlich ungleich und wesentlich Ungleiches willkürlich gleich zu behandeln. Willkür bedeutet die tatsächliche und eindeutige Unangemessenheit der Regelung in Bezug auf den zu ordnenden Regelungsgegenstand (BVerfGE 4, 144, 155). Die Maßstäbe für die Unangemessenheit ergeben sich aus dem verfassungsrechtlichen Kontext des allgemeinen Gleichheitssatzes (Starck in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG-Kommentar, 4. Aufl., Art. 3 Abs. 1 Rdnr. 17 m.w.N. auch zur Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts). Diesen verfassungsrechtlichen Kontext bildet hier Art. 2 Abs. 1 GG, der allerdings kein konkretes Differenzierungsverbot oder –gebot hergibt, sondern die dort geschützte allgemeine Handlungsfreiheit unter weite gesetzgeberische Eingriffsmöglichkeiten stellt. Weder Art. 12 Abs. 1 noch Art. 14 Abs. 1 GG werden durch die Hundehalterverordnung in ihrem Schutzbereich eingegrenzt. Die für diese Grundrechtsnormen entwickelten Differenzierungsgrundsätze können daher keine Anwendung finden. Für die allgemeine Handlungsfreiheit gilt, daß ein Gleichheitsverstoß erst zu erkennen ist, wenn ein sachlicher Grund für die Differenzierung nicht vorliegt.

Die in § 2 Abs. 3 Satz 1, 1. Halbsatz HundehVO M-V niedergelegte Rasselicht ist nicht bereits deshalb für nichtig zu erklären, weil die mit der Rasseliste erfolgte Differenzierung innerhalb der verschiedenen, kynologisch anerkannten Rassen sachlich nicht gerechtfertigt ist. Mit der Rasseliste wird nicht zwischen „Kampfhunden“ und anderen Hunden differenziert. Die Differenzierung beruht nicht auf der pauschalen Behauptung erhöhter Aggressivität einzelner Hunderassen im Vergleich zu einer – wissenschaftlich nicht definierten – durchschnittlichen Aggressivität aller Hunde. Den in diese Richtung zielenden Beweisanregungen der Antragsteller war deswegen nicht zu entsprechen.

Maßstab für die Aufnahme einer Rasse in die Aufzählung des § 2 Abs. 3 Satz 1, 1. Halbsatz HundehVO M-V ist die von den dort angeführten Hunderassen ausgehende abstrakte Gefahr für den Menschen bzw. andere Tiere. Diese abstrakte Gefahr manifestiert sich darin, daß die Hunde der in der Norm aufgeführten Rassen aufgrund ihrer Körpergröße, ihres Körperbaus und zum Teil auch wegen ihrer ursprünglichen Zuchtauswahl für bestimmte Einsatzfelder wie Großwildjagd, Bewachung von Herden in von wildlebenden Raubtieren besiedelten Gebieten oder Hundekämpfe einer besonders qualifizierten Haltung bedürfen. Andernfalls ist nicht auszuschließen, daß diese Hunde aufgrund ihrer Veranlagung Menschen und andere Tiere anfallen und aufgrund ihrer Körper- und Beißkraft diesen erhebliche Verletzungen zufügen können. Dies ergibt sich aus den in Auswertung der Fachliteratur gewonnenen Erkenntnissen des OVG Saarlouis (a.a.O. S. 417 ff.) und des BayVerfGH (a.a.O. S. 230 ff.), die der Senat sich zu eigen macht. Für den in den USA als eigene Rasse anerkannten America Pitbull Terrier gilt, das es sich um eine Züchtung als den Beständen eines Pitbull, American Staffordshire Terrier und Staffordshire Bullterrier handelt, die in besonderer Weise die Kampfmethodeneigenheiten der Ausgangsrassen in sich vereinigt (vgl. Clark/Brace, Kynos Großer Hundeführer, 1995, S. 82), so daß die Aufnahme in die Rasseliste gerechtfertigt ist. Der Sachvortrag der Antragsteller gibt dem Senat keine Veranlassung, an der Richtigkeit dieser Erkenntnisse aus der Rechtsprechung zu zweifeln. Die bloße Behauptung der Antragsteller, die in den Entscheidungen des OVG Saarlouis und des BayVerfGH zitierte und ausgewertete Literatur sei populärwissenschaftlich, kann den Erkenntniswert dieser Quellen nicht mindern. Es handelt sich bei den von den beiden Gerichten herangezogenen Literaturquellen zwar weitgehend um nicht im akademischen Raum entstandene Texte. Vielmehr sind es Texte, die in der kynologischen Fachliteratur verlegt worden sind. Die Antragsteller haben aber keine konkreten Anhaltspunkte dafür liefern können, daß die dort gemachten Aussagen falsch sind. Einen Erfahrungssatz dahin, daß nur im akademischen Raum entstandene Literatur ausreichende Gewähr für die Richtigkeit der dort gemachten Aussagen bietet, gibt es nicht.

§ 2 Abs. 3 Satz 1, 1. Halbsatz HundehVO M-V verstößt auch nicht deswegen gegen das Gleichheitsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG, weil die Rasseliste nicht alle Hunderassen umfaßt, von denen nach den maßgeblichen Kriterien Größe, Kampfbereitschaft, Beißkraft und Angriffsverhalten eine vergleichbare abstrakte Gefahr ausgeht wie von den in der Rasseliste erfaßten Hunderassen. Daß die Rasseliste nicht in dem Sinne abschließend ist, daß dort alle Hunderassen aufgeführt sind, von denen eine an den dargestellten Kategorien festzumachende abstrakte Gefahr ausgeht, ergibt sich schon aus dem Umstand, daß in anderen Bundesländern weitere Hunderassen als gesetzlich vermutet gefährlich definiert sind. So gelten in Bayern auch Hunde der Rassen Pit-Bull und Bandog (deren Rassestatus allerdings zweifelhaft ist und der Rasse Rhodesian Ridgeback, in Brandenburg Hunde der Rassen Alano, Cane Corso, Dobermann, Perro de Presa Canario, Perro de Presa Mallorquin und Rottweiler als entweder unwiderleglich oder widerleglich gefährliche Hunde. In Hamburg gehören dazu Hunde der Rassen Kangal und Kaukasischer Owtscharka. In Nordrhein Westfalen ist u.a. das Halten von Hunden einer Vielzahl weiterer Rassen erlaubnispflichtig.

Das Gleichheitsgebot gilt im Ordnungsrecht nicht in dem streng formalen Sinn, daß die Ordnungsbehörden bei Vorliegen einer abstrakten Gefahr gezwungen sind, entweder immer eine gefahrenabwehrende Maßnahme vorzunehmen oder es immer zu unterlassen. Vielmehr gilt im Ordnungsrecht das Opportunitätsprinzip in der Ausprägung als Entschließungs- oder als Auswahlermessen. Der Ordnungsbehörde ist es im Rahmen der rechtlichen Bindengen des Ermessens freigestellt, ob und wie sie gegen eine abstakte Gefahr vorzugehen beabsichtigt. Dies gilt auch für die durch Verordnung tätig werdende Ordnungsbehörde. Der von den Antragstellern in Anlehnung an die Rechtsprechung des VGH Mannheim (Entscheidung vom 18.08.1992 – 1 S 2550/91, ESVGH 43, 15 ff.; Entscheidung vom 26.04.1999 – 1 S 2214/98), des OVG Bremen (Entscheidung vom 06.10.1992 – 1 N 1/92, DÖV 1993, 576) und das OVG Saarlouis (a.a.O.) vertretenen Auffassung, das ordnungsbehördliche Ermessen werde durch ein formal zu verstehendes Gleichheitsgebot gesteuert, ist insoweit beizutreten, daß die Ordnungsbehörde nicht ohne sachlichen Grund auf eine gleichgeartete abstrakte Gefahr unterschiedlich reagieren darf (OVG Bremen – B. v. 03.11.2000 – 1 B 349/00). Solche sachlichen Gründe für die unterschiedliche Vorgehensweise bei der Gefahrenabwehr, die die Rasseliste des § 2 Abs. 3 Satz 1, 1. Halbsatz HundehVO M-V rechtfertigen, liegen jedoch vor: Der Verordnungsgeber hat sich zunächst auf die Hunderassen beschränkt, für die durch einschlägige Rechtsprechung zu Norman der Gefahrenabwehr entschieden worden ist, daß sie als gesetzlich vermutet gefährliche Hunderassen eingestuft werden können. Andere im Zeitpunkt der Normsetzung wenig bis gar nicht verbreitet Hunderassen, die dementsprechend in der einschlägigen Rechtsprechung noch nicht in diese Kategorie eingestuft wurden, wegen der sehr geringen Wahrscheinlichkeit der Gefahrverwirklichung nicht in die Rasselicht aufzunehmen, ist gegenwärtig unter dem Aspekt des Gleichheitssatzes nicht zu beanstanden.

Darüber hinaus gibt es einen sachlichen Grund dafür, Hunderassen, die im Land häufig vertreten sich und in gleicher Weise wie die Rassen auf der Rasseliste eine abstrakte Gefahr darstellen, insbesondere die Rassen Deutscher Schäferhund, Rottweiler, Boxer und Dobermann nicht in die Rasselist aufzunehmen. Die Züchter und Halter dieser Rassen in Mecklenburg-Vorpommern verfügen über eine jahrzehntelange Erfahrung im Umgang mit diesen Tieren, außerdem akzeptieren die Menschen die von diesen Hunderassen ausgehende Gefahr und nehmen sie als Teil des allgemeinen Lebensrisikos – jedenfalls gegenwärtig noch – hin. Eine entsprechende soziale Akzeptanz können die auf der Rasseliste aufgeführten Hunderassen schon deswegen nicht für sich in Anspruch nehmen, weil es sich um in Deutschland entweder selten gehaltenen oder erst seit kurzem vorhandene Rassen handelt, auf die sich die breite Bevölkerung nicht eingestellt hat. Daran knüpft ein weiteres Differenzierungskriterium an: Es würde eine grundlegende Kehrtwende in der ordnungsrechtlichen Behandlung der Hundehaltung der seit langem in Deutschland weitverbreiteten Rassen bedeuten, wenn sie als – wenn auch widerleglich – gefährliche Hunde eingestuft und den zum Teil beträchtlichen Beschränkungen der Hundehalterverordnung unterworfen würden. Der Verordnungsgeber wäre zwar rechtlich nicht an einer solchen Kehrtwende gehindert; sie ist aber ebenso wenig rechtlich über das Gleichheitsgebot zwingend vorgegeben. Desweiteren durfte der Verordnungsgeber mit Blick auf die praktische Durchsetzbarkeit der Hundehalterverordnung von einer Aufnahme dieser in Deutschland sozial akzeptierten Hunderassen in die Rasselist des § 2 Abs. 3 Satz 1, 1. Halbsatz HundehVO M-V absehen. Es ist ein sachlicher Grund, wenn der Verordnungsgeber darauf Rücksicht nimmt, daß Verordnungen ungeachtet ihres Geltungsanspruches in der Praxis nur dann Wirksamkeit entfalten können, wenn sie auch durchsetzbar sind. Es liegt im Rahmen des durch das Opportunitätsprinzip abgedeckten Gestaltungsermessens des Verordnungsgebers, wenn er mit Blick auf die überkommene ordnungsrechtliche Behandlung einzelner Hunderassen von einer sofortigen Unterwerfung unter das Regime der Hundehalterverordnung und mit Blick auf die dann zu erwartende mangelnde soziale Akzeptanz dieser Regelung von einer solchen abgesehen hat. Es ist charakteristisch für das Ordnungsrecht, daß eine Reihe von objektiv bestehenden abstrakten Gefahren deswegen nicht einer generellen ordnungsrechtlichen Normierung unterliegen, weil diese nicht durchsetzbar ist. Dies zeigt sich beispielhaft an der Bekämpfung des Alkoholmißbrauches, die aus guten Gründen von einer Prohibitionsregelung absieht, da diese nach historischen Erfahrungen das Gegenteil von dem bewirken würde, was sie bewirken sollte, und darüber hinaus eine Vielzahl weiterer negativer Folgeerscheinung hätte. Umgekehrt ist die Diskussion um die Legalisierung anderer Drogen nur vor dem Hintergrund der mangelnden Durchsetzungsfähigkeit einschlägiger ordnungsrechtlicher Bestimmungen verständlich. Diese Legalisierungsbemühungen sind nicht deswegen verfassungswidrig, weil andere vergleichbare Gefahrenquellen auch nach diesen Rechtsauffassungen Gegenstand ordnungsrechtlicher Maßnahmen sein müssen. Schließlich stellt auch die Überlegung, die Einführung eines Wesenstests für alle Schäferhunde, Rottweiler, Boxer, Dobermann und vergleichbare Hunderassen wie die Doggenarten würde die Verwaltungskraft der Ordnungsbehörden gegenwärtig überfordern, ein sachliches Differenzierungskriterium dar.

Die Rasseliste des § 2 Abs. 3 Satz 1, 1. Halbsatz HundehVO M-V verstößt nicht gegen das Gebot der Verhältnismäßigkeit. Die gesetzliche Vermutung ist für alle Hunde der aufgeführten Hunderassen durch einen sogenannten Wesenstest widerleglich. Damit wird die zur Gefahrenabwehr geeignete Maßnahme auf das mildeste Mittel einer aktiven Gefahrenabwehr reduziert. Insbesondere kennt die hier streitbefangene Hundehalterverordnung des Landes Mecklenburg-Vorpommern – im Unterschied zu Hundehalterverordnungen anderer Bundesländer – keine an die Enumeration der Hunderassen gekoppelten Zuchtverbote oder Tötungsanordnungen. Die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne ist auch nicht deswegen zu verneinen, weil ein einzelner Gutachter – wie von Antragstellerseite vorgetragen – in seiner Praxis bislang noch keinen Hund beim Wesenstest als gefährlich eingestuft hat. Denn damit wird die durch Beißstatistiken belegte abstrakte Gefahr, die von diesen Hunderassen ausgeht, nicht widerlegt. Der Senat hat auch keine Anhaltspunkte für die Annahme; daß aus anderen Gründen die Proportionalität zwischen den durch die Norm bewirkten Beeinträchtigungen und dem angestrebten Zweck nicht gewahrt ist. Die Frage der Verhältnismäßigkeit der mit der Eigenschaft „gefährlicher Hund“ verbundenen Gebote wirkt nicht auf die Verhältnismäßigkeit der Rasseliste selbst, sondern ist bei den einzelnen Vorschriften jeweils eigenständig zu prüfen.

Die in § 2 Abs. 3 Satz 1, 2. Halbsatz HundehVO M-V enthaltene gesetzliche Vermutung der Gefährlichkeit von Kreuzungen von Hunden aus der Rasseliste untereinander oder mit anderen Hunderassen verstößt nicht gegen den Bestimmtheitsgrundsatz. Das Gesetz selbst nennt nicht ausdrücklich die Merkmale, die vorliegen müssen, um die gesetzliche Vermutung rechtfertigen, obwohl es auf der Hand liegt, daß nicht jeglicher Kreuzungsgrad dafür ausreichen kann. Nach Sinn und Zweck der Norm kommt es darauf an, ob die die abstrakte Gefahr begründenden Merkmale auch bei den Mischlingen noch prägend vorhanden sind. Die Regelung ist in diesem Sinne auslegbar und geradezu zwingend dahin auszulegen, so daß sie dem Bestimmtheitsgebot genügt. In dieser Auslegung verstößt die Bestimmung auch nicht gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, weil mit ihr in geeigneter Weise unter Einsatz des mildesten Mittels eine angemessene Maßnahme der Gefahrenabwehr ausgesprochen wird, die vom Hundehalter durch einen positiven Wesenstest, der seinerseits verhältnismäßig ist, abgewendet werden kann.

Die Bestimmungen des § 2 Abs. 3 Sätze 3 bis 5, 1. Halbsatz HundehVO M-V sind nach Überzeugung des Senats offenkundig rechtmäßig. Hingegen bedarf § 2 Abs. 3 Satz 5, 2. Halbsatz HundehVO M-V einer einschränkenden Auslegung. Mit dem Tatbestandsmerkmal „spätestens“ wird die Behörde nicht ermächtigt, zu einem von ihr nach Belieben gewählten Zeitpunkt innerhalb der fünf Jahre die Bescheinigung über den bestandenen Wesenstest für ungültig zu erklären. Gemeint ist, daß bei Nachweis der Gefährlichkeit des Hundes (§ 2 Abs. 1 und 2 HundehVO M-V) die Bescheinigung ihre Gültigkeit verliert, sie längstens aber fünf Jahre Gültigkeit hat. Der Ablauf der Gültigkeit nach fünf Jahren ist verhältnismäßig. Nach allgemeiner Lebenserfahrung werden Hunde in ihrem Wesen auch durch ihre Umwelt geprägt, und eine einmal vorhandene Wesensprägung ist nicht unabänderlich. Bezogen auf die durchschnittliche Lebenserwartung von Hunden, die in der Regel nicht über 15 Jahren liegt, ist der Fünf-Jahres-Zeitraum angemessen. Hinzu kommt, daß Welpen kaum geeignet sein dürften, einen Wesenstest abzulegen. Ein gewisser Zeitraum des Hundelebens wird daher von vornherein nicht vom Fünf-Jahres-Zeitraum erfaßt.

Die Ermächtigungsgrundlage für die Regelungen in § 2 Abs. 3 Sätze 6 und 7 HundehVO M-V findet sich in § 17 SOG M-V. Die Pflicht zur Mitführung der Bescheinigung dient nicht lediglich der Erleichterung der ordnungsrechtlichen Aufsicht, sondern soll die Halter/Züchter von gesetzlich vermutet gefährlichen Hunden zur Erfüllung der ihnen obliegenden Pflichten anhalten und damit verhaltenssteuernd im Sinne einer Effektuierung der Gefahrenabwehr wirken.

Die Regelung des § 3 Abs. 1 HundehVO M-V verstößt ebenfalls nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Die von gefährlichen Hunden im Vergleich zu anderen Hunden ausgehende erhöhte abstrakte Gefahr rechtfertigt das Verbot, gefährliche Hunde auf Kinderspielplätze, Flächen, die als Liegeplätze für Menschen ausgewiesen sind, oder an Badestellen mitzunehmen. Die unterschiedliche Qualität der von Hunden ausgehenden abstrakten Gefahr stellt einen sachlichen Grund für die Differenzierung dar.

Der Senat kann schließlich nicht erkennen, daß es Gründe für die Nichtigkeitserklärung des § 3 Abs. 3 HundehVO M-V gibt. Die Anordnung des Leinenzwangs in Satz 1 – näher ausgefüllt durch die Regelungen der Satze 2 und 3 – mag zwar das Sozialverhalten von Hunden negativ beeinflussen, doch ist dies mit Blick auf die Schutzgüter der Norm, nämlich Leib und Leben Dritter, nicht unverhältnismäßig. Entsprechendes gilt für den Maulkorbzwang. Dadurch wird die Haltung als Begleit-, Fährten-, Wach- oder Schutzhund nicht mehr als notwendig beeinträchtigt. Für die Funktion als Wach- oder Schutzhund gilt dies schon deswegen, weil die Maulkorbpflicht nur außerhalb des befriedeten Besitztums des Hundehalters gilt. Auch mit Maulkorb ist ein Hund als Begleithund einsetzbar. Die mögliche Beeinträchtigung des Einsatzes als Fährtenhund ist mit Blich auf die geschützten Rechtsgüter als verhältnismäßig hinzunehmen. Die Erstreckung des Leinen- und Maulkorbzwanges auf den quasi-öffentlichen Raum der Zuwegung zu und der Treppenhäuser in Mehrfamilienhäusern wird noch von der ordnungsrechtlichen Ermächtigungsgrundlage des § 17 SOG M-V gedeckt. Satz 6 schließlich ist offensichtlich rechtmäßig.

Das Verbot des gleichzeitigen Ausführens mehrerer gefährlicher Hunde durch eine Person in § 3 Abs. 4 HundehVO M-V ist rechtmäßig; es verstößt insbesondere nicht gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Werden mehrere Hunde gemeinsam ausgeführt, können sie ein unkontrollierbares Rudelverhalten an den Tag legen (Hamann in: Gefahrhundeverordnung NRW, hrsg. v. VDH, 2. Aufl., S. 74). Das Verbot des gemeinsamen Ausführens mehrerer gefährlicher Hunde durch eine Person ist geeignet, eine solche Gefahr auszuschließen. Ein milderes Mittel ist nicht erkennbar. Die Anordnung ist auch verhältnismäßig im engeren Sinne, da die von nicht mehr kontrollierbaren Hunden ausgehenden Gefahren für Leib und Leben Dritter – die der Maulkorb nur zum Teil verringert – ein rechtlich geschütztes Gut bedrohen, welches in seiner Wertigkeit das Ausleben hundetypisch Verhaltens als rechtlichen Belang verdrängt.

Die Bestimmung des in § 3 Abs. 5 Satz 1 HundehVO M-V begegnet bei einer eng am Wortlaut orientierten Auslegung Bedenken, da offenbleibt, wie der Normadressat in der Lage sein soll festzustellen, ob eine andere Person die Gewähr dafür bietet, die Bestimmungen der Hundehalterverordnung einzuhalten. Der Wortlaut läßt aber – unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck der Norm, die Erlaubnispflicht nach § 4 Abs. 1 HundehVO M-V nicht auch auf solche Personen zu erstrecken, die nur vorübergehend die tatsächliche Gewalt über einen gefährlichen Hund ausüben – auch die Auslegung zu, daß Satz 1 nur anordnet, daß der Halter eines Hundes denjenigen, dem er vorübergehend die tatsächliche Gewalt über den Hunde überläßt, über die Regelungen der Hundehalterverordnung belehrt und sich deren Einhaltung zusagen läßt. In dieser Auslegung genügt die Vorschrift dem Gebot der Verhältnismäßigkeit. Gründe, die Sätze 2 und 3 des § 3 Abs. 5 HundehVO M-V für nichtig zu erklären, sieht der Senat nicht.

Die in § 4 Abs. 1 HundehVO M-V normierte Erlaubnispflicht für das nichtgewerbsmäßige Züchten, Halten und Führen gefährlicher Hunde begegnet keinen rechtlichen Zweifeln. Die Vorschrift verletzt nicht das Übermaßverbot, weil nach ihrem Wortlaut auch Welpen der in § 2 Abs. 3 Satz 1 HundehVO M-V genannten Hunderassen bzw. der entsprechenden Kreuzungen erfaßt sind. Von Solchen Tieren geht eine besondere abstrakte Gefahr noch nicht aus. Es ist daher nicht gerechtfertigt, sie einer generellen Erlaubnispflicht zu unterwerfen. Hier gibt aber § 7 Abs. 4 HundehVO M-V eine ausreichende Möglichkeit, den Einzelfall sachgerecht zu steuern und gegebenenfalls die Erlaubnispflicht zeitweilig auszusetzen.

Ohne daß es für die Entscheidung von unmittelbarer Bedeutung ist, weist der Senat an dieser Stelle auf Bedenken gegenüber einer von den Antragstellern in der mündlichen Verhandlung berichteten ordnungsbehördlichen Praxis hin, nach der die Erlaubnispflicht dem Wesenstest vorgeht. Diese Praxis dürfte nicht verhältnismäßig sein. Dem Halter eines gesetzlich vermuteten gefährlichen Hundes ist zunächst die Möglichkeit einzuräumen, durch einen Wesenstest die gesetzliche Vermutung zu widerlegen. Erst wenn dieses nicht gelingt, bedarf der Halter einer Erlaubnis.

Die in § 4 Abs. 2 Nr. 1 – 3 HundehVO M-V normierten Voraussetzungen der Erlaubniserteilung genügen – entsprechend dem eingangs genannten Maßstab der Bestimmtheit ordnungsrechtlicher Normen – den Anforderungen an die Bestimmtheit. Wann eine antragstellende Person die erforderliche Zuverlässigkeit oder körperliche Eignung nicht besitzt, läßt sich aus § 6 Absätze 1 und 2 HundehVO M-V ableiten. Zwar werden dort nur Regelbeispiele genannt, doch läßt sich aus diesen Beispielen mit hinreichender Klarheit erkennen, welche Anforderungen an die Annahme der Unzuverlässigkeit zu stellen sind.

Der in § 4 Abs. 3 Satz 1 HundehVO M-V angesprochene Nachweis der Sachkunde bezogen auf die einzelne Hunderasse ist keine willkürliche Differenzierung. Die unterschiedlichen Hunderassen verfügen über unterschiedliche Erziehungs- und Verhaltensmuster (Eichelberg in: „Kampfhunde“? Gefährliche Hunde?, hrsg. v. VDH S. 5), so daß entsprechend spezialisierte Sachkunde nachgewiesen werden kann. Dies gilt nicht für die Zucht, sondern auch für das Halten einzelner Tiere. Auf wieviele Hunderassen der sich zu erwerbende Sachkundenachweis bezieht, bestimmt der Antragsteller, nicht die Behörde, so daß die Sachkunde auch für mehrere Hunderasen gleichzeitig nachgewiesen werden kann.

Rechtlichen Zweifel an ihrer Gültigkeit sind § 4 Abs. 3 Sätze 2 bis 4 HundehVO M-V nicht ausgesetzt. Die in Satz 5 niedergelegte Pflicht, die Erlaubnis beim Führen gefährlicher Hunde außerhalb des befriedeten Besitztums mitzuführen und dazu Berechtigten auszuhändigen, wird von der ordnungsrechtlichen Verordnungsermächtigung des § 17 SOG M-V gedeckt. Die Bestimmung will die Erlaubnispflicht durchsetzen helfen und dient damit auch der Gefahrenabwehr.

Die Bestimmung des § 5 Abs. 1 Satz 1 HundehVO M-V ist entgegen der Rechtsauffassung der Antragsteller nicht unbestimmt. Der Umfang der erforderlichen Sachkunde wird in Abs. 4 inhaltlich und in den Absätzen 2 und 3 verfahrensmäßig konkretisiert. Absatz 1 ist die Grundlagennorm für den Sachkundenachweis und bleibt deswegen zwangsläufig weniger konkret als die nachfolgenden ausfüllenden Bestimmungen. Dies macht die Vorschrift aber nicht im Rechtssinne unbestimmt.

Die Regelungen über die Zusammensetzung des Prüfungsausschusses in § 5 Abs. 3 HundehVO M-V lassen zwar nicht unmittelbar im Wortlaut erkennen, welche fachliche Qualifikation die Mitglieder des Prüfungsausschusses haben müssen. Aus dem Regelungszusammenhang mit § 5 Abs. 4 HundehVO M-V ergibt sich aber zwanglos, daß die Mitglieder des Prüfungsausschusses über die notwendige Fachkunde in den Bereichen der Kynologie verfügen müssen, die Gegenstand der Sachkundeprüfung sind. Entsprechendes gilt für die auf die einzelnen Hunderassen bezogenen Fachkenntnisse. Daß die nähere Ausgestaltung der Zusammensetzung des Prüfungsausschusses bei dieser Auslegung des § 5 Abs. 3 HundehVO M-V einer Verwaltungsvorschrift vorbehalten ist, ist unschädlich.

Der Prüfungsstoff ist in § 5 Abs. 4 HundehVO M-V nicht abschließend abstrakt beschrieben. Das führt aber nicht zur Nichtigkeit der Norm, da die normativen Vorgaben in § 5 Abs. 4 HundehVO M-V den Rahmen des Prüfungsstoffes abstecken und das Tatbestandsmerkmal „insbesondere ausreichende Kenntnisse“ die Bedeutung hat, daß die Prüfung auch einen praktischen Teil haben kann, in dem die Umsetzung der Kenntnisse im praktischen Umgang mit dem Hund nachzuweisen sind. Ein über den vorgegebenen Rahmen hinausgehender Prüfungsstoff bedarf der Rechtfertigung anhand der Tauglichkeit zur Gefahrenabwehr. Damit wird zugleich der offene Tatbestand des § 5 Abs. 5 HundehVO M-V auf des erforderliche Maß begrenzt.

Die in § 6 Abs. 1 HundehVO M-V niedergelegten Regelbeispiele für Unzuverlässigkeit sind nicht unverhältnismäßig. Sie lehnen sich an parallele Vorschriften im Waffenrecht an, die im Grad der abstrakten Gefahr vergleichbare Situationen regeln. Auch von gefährlichen Hunden gehen erhebliche Gefahren für Leib und Leben Dritter aus, die es rechtfertigen, bei Verurteilung wegen bestimmter Straftaten die Zuverlässigkeit in der Regel zu verneinen. Die Regelung läßt für den Einzelfall, der in der Gewichtung der abgeurteilten Straftat aus dem Rahmen fällt, ausreichende Entscheidungsspielräume und wahrt damit die Verhältnismäßigkeit.

Auch § 6 Abs. 2 HundehVO M-V ist rechtlich nicht zu beanstanden. Soweit die Antragsteller einwerfen, die Tatsache der Betreuung nach § 1896 BGB als solche rechtfertige noch nicht die Annahme mangelnder körperlicher Eignung, ist dem entgegenzuhalten, daß die Voraussetzungen, die § 1896 BFB für die Betreuung verlangt, sehr streng sind. Es muß sich um fachpsychiatrisch konkretisierte psychische Krankheiten oder körperliche, geistige oder seelische Behinderungen handeln, die von erheblicher Auswirkung auf den Zustand des dann zu Betreuenden sind. Es mag im Einzelfall Fälle geben, in denen nur ein ganz eingeschränkter Aufgabenkreis der Betreuung zugeführt wird, weil sich die Behinderung oder Krankheit nur sehr eingeschränkt auswirkt. Doch auch eine nur eingeschränkt Betreuung rechtfertigt für sich genommen noch nicht die Annahme, daß die betroffene Person in der Lage ist, einen gefährlichen Hund in sicherheitsrechtlich adäquater Weise zu halten oder zu führen. Denn es geht nicht um das allgemeine Halten oder Führen, sondern um die Gefahrenabwehr, d. h. um sachgerechtes Verhalten in Gefahrensituationen. Daß der Verordnungsgeber diesen betreuten Personen das Halten, Führen oder Züchten eines gefährlichen Hundes nicht zutraut, ist rechtliche unter dem Aspekt der Abwehr einer abstrakten Gefahr nicht zu beanstanden. Zudem kann im Einzelfall abweichend entschieden werden. Entsprechendes gilt für die Ausdehnung der mangelnden körperlichen Eignung auf trunk- oder rauschmittelsüchtige Personen. Diese Erkrankungen sind für sich genommen noch nicht geeignet, eine Betreuung zu rechtfertigen. Daß auch bei solchen Personen nicht die Eignung zur Haltung bzw. Führung von gefährlichen Hunden vorliegt, dürfte einsichtig sein. Dabei ist der Begriff der körperlichen Eignung hier ganzheitlich zu verstehen. Betreute oder Süchtige haben im Regelfall nicht die erforderliche Eignung, mit gefährlichen Hunden umzugehen, auch wenn sie möglicherweise die erforderliche Körperkräfte dafür besitzen.

Die in § 6 Abs. 4 HundehVO M-V vorgegebene erneute Prüfung von Erlaubnisinhabern auf ihre Zuverlässigkeit spätestens nach 6 Jahren ist verfassungskonform so auszulegen, daß die Behörde nur bei Vorliegen konkreter Anhaltspunkte für die Annahme des Wegfalls der Zuverlässigkeit innerhalb eines Zeitraumes von fünf Jahren eine erneute Überprüfung durchführen darf. Fehlt es an solchen Anhaltspunkten, ist nach Ablauf einer Zeitspanne von fünf Jahren nach Erteilung der Erlaubnis die Zuverlässigkeitsprüfung zu wiederholen. Anders als im Waffengesetz wird die Geltungsdauer der Erlaubnis selbst nicht zeitlich beschränkt, sondern es werden nur ihre Voraussetzungen teilweise in regelmäßigen Abständen überprüft. Das Opportunitätsprinzip rechtfertigt die Beschränkung auf die Überprüfung einzelner Voraussetzungen. Der Verordnungsgeber wird nicht über Art. 3 Abs. 1 GG gezwungen, anstelle einer Teilüberprüfung generell nur zeitlich begrenzte Genehmigungen zu erteilen.

Die Herausnahme bestimmter Diensthunde, soweit dies der bestimmungsgemäße Einsatz des Hundes erfordert, stellt sich offenkundig als eine auf sachlichen Erwägungen beruhende Differenzierung dar, die nicht gleichheitswidrig ist. Die Einwände der Antragsteller gegen die Gültigkeit des § 7 Abs. 1 HundehVO M-V greifen nicht durch. Entsprechendes gilt für § 7 Abs. 2 HundehVO M-V. Die Ausübung der Jagd dient auch dem öffentlichen Interesse, so daß eine gleichheitswidrige Privilegierung der Jägerschaft im Vergleich zu allein im privaten Bereich gehaltenen Hunden ohne ein öffentliches Interesse an dieser Haltung nicht vorliegt.

Die Ermächtigungsgrundlage für § 7 Abs. 5 HundehVO M-V findet sich in § 17 SOG M-V. Die Mitteilungspflicht auswärtiger Halter gefährlicher Hunde dient der Gefahrenabwehr insoweit, als den Behörden bekannt sein soll, wo sich wieviele gefährliche Hunde im Land aufhalten und wo sich abstrakte Gefahren konzentrieren könnten. Zudem stellt die Regelung ein Minus gegenüber der Möglichkeit dar, von Touristen mit gefährlichen Hunden eine Erlaubnis nach der Hundehalterverordnung zu verlangen, und ist insoweit eine Gefahrenabwehrmaßnahme eigener Art.

Die weiteren, nicht im einzelnen erwähnten Bestimmungen der Hundehalterverordnung – soweit sie zur Überprüfung gestellt wurden – begegnen keinen rechtlichen Bedenken; insoweit haben auch die Antragsteller keine substantiierten Einwände gegen die Rechtmäßigkeit dieser Regelungen erhoben.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 S. 3, 159 VwGO, 100 ZPO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 11 ZPO.

Die Revision ist zuzulassen, da die Frage der Vereinbarkeit einer gesetzlichen Vermutung der Gefährlichkeit bestimmter Hunderassen höherrangigem Recht in der obergerichtlichen Rechtsprechung unterschiedlich beantwortet wird und die Frage von grundsätzlicher Bedeutung ist (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen dieses Urteil ist die Revision an das Bundesverwaltungsgericht statthaft. Die Revision ist bei dem

Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern, Domstraße 7, 17489 Greifswald,

innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils schriftlich einzulegen. Die Revisionsfrist ist auch gewahrt, wenn die Revision innerhalb der Frist bei dem Bundesverwaltungsgericht, Hardenbergstraße 31, 10623 Berlin, eingelegt wird. Die Revisionsschrift muß das angefochtene Urteil bezeichnen.

Die Revision ist innerhalb von zwei Monaten nach der Zustellung des Urteils zu begründen. Die Begründung ist bei dem Bundesverwaltungsgericht einzureichen. Die Begründungsfrist kann auf einen vor ihrem Ablauf gestellten Antrag von dem Vorsitzenden des mit der Revision befaßten Senats des Bundesverwaltungsgerichts verlängert werden.

Die Revisionsbegründung muß einen bestimmten Antrag enthalten, die verletzte Rechtsnorm und, soweit Verfahrensmängel gerügt werden, die Tatsachen angeben, die den Mangel ergeben.

Vor dem Bundesverwaltungsgericht muß sich jeder Beteiligte, soweit er einen Antrag stellt, durch einen Rechtsanwalt oder Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule als Bevollmächtigten vertreten lassen. Juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können sich auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt sowie Diplomjuristen im höheren Dienst vertreten lassen.

Kohl, Aussprung, Redeker, ter Veen (vormals Schmitz), Dr. Weber

Quelle: Die Urteilsschrift wurde dankenswerterweise von Hr. Schulz vom DRC zur Verfügung gestellt.

Webreporter : Guido Zörner

redaktion@hundeinberlin.de

Veröffentlicht: 01.10.2001

ZDF- Umwelt vom 30. September 2001 - Wiederholung am 2.1. 03:15